高培勇

　　■如果要减，那么排在前面的或其重点，显然应当是政府性基金收入和土地有偿使用收入。但是……

　　■本应排在减税清单的最末一位而且能够掌控得了的，还是一般预算收入这一块儿。

　　■说到底，这最后的指望，就是这一点儿个人所得税。但以区区4000多亿元的力气试图去撬动高达33万多亿元的GDP分配格局，显然是“小马拉大车”，起不了多少作用。

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　　进入2011年，在继续实施积极财政政策的宏观背景下，人们对于减税又开始了新一轮期待。这显然顺理成章。因为，积极的财政政策所发挥的经济扩张作用，主要是通过两个线索上的举措来实施的，一是增加政府支出，二是减少政府税收。然而，说到减税，是要落实到具体的内容或项目的。这当然要涉及当前的政府收入账。一旦计算起政府收入账，又不能不提及颇为复杂的政府收入格局。

　　首先会看到，不同的人或不同的部门，站在不同的立场上，会报出不同的政府收入账。

　　国家税务总局曾给人们报了一个账，中国目前的宏观税负水平是18.8%。许多人不相信。其实，他们说的的确没有错。为什么呢？不妨自己算一下账：2009年全国税收收入总和是63103.74亿元，当年的GDP为335352.9亿元。前者占后者的比重，恰好是18.8%。但这只是其中一本账。除此之外，还有其他的几本账。

　　比如，财政部门给人们报出的账，宏观税负水平就是20.4%了。我们说这个账也没有错。为什么呢？因为，这是以财政收入占GDP的比重去计算的。2009年全国财政收入是多少呢？它与全国税收收入有所不同。刚才说的全国税收收入63103.74亿元，只是税务系统所征收的税收。但在中国的现行体制格局下，除税务系统征税外，海关还要征收关税，其他政府部门也要征收一些包括国有企业上缴利润在内的非税项目收入。并且，按照目前的账务处理办法，还要从上述收入中扣掉给予企业出口退税的数额，如此算下来，全国财政收入规模便为68476.9亿元。这一数字在335352.9亿元的GDP中，其所占比重，恰好是20.4%。

　　虽然比税务部门报出的宏观税负水平高了一些，但对这个数字，人们还是不大认账。总是感觉到，它同实际的情形有距离。这是因为，还有另外一本账。在时下的中国，除了被称作“一般预算收入”的上述财政收入口径之内的收入之外，就整个政府部门看，它还同时使用其他的方式、以不同的名目去向企业和居民收钱。这些钱，当然也应算作宏观税负的一部分。倘若按照目前可以查到、甚至能够由全国人大系统掌握的政府收入数字计算，中国目前的宏观税负水平就是30.2%了。这个数字，较之前两个数字，分别上升了11.4%和9.8%。差距如此之大，其原因，就是在上述一般预算收入的基础上，加上了“政府性基金收入”4371亿元、“土地有偿使用收入”13964亿元、“社会保障缴费收入”14470亿元等其他几个政府收入项目的收入。就这个口径计算，2009年，全国政府收入的规模大约为101424亿元。这个数字，占GDP的比重，恰好为30.2%。

　　三种不同口径的数字，都说的是政府收入，也大都能从官方那里获得。现在的问题是，当我们面临差距非常之大、至少由三种不同口径构成的中国政府收入格局时，必须要问，我们究竟要减或可以减那一部分税？

　　这显然要涉及不同口径政府收入的性质。

　　不妨先从最大口径的政府收入说起。熟悉或具有财税基本常识的人们都知道，以税收收入为主体的财政收入即一般预算收入，是政府可以统筹使用的收入，也是真正意义上的财政收入。在所有的政府收入项目中，我们应当特别看重这一部分收入。无论是拉近东中西部的区域发展差距，还是宏观经济调控，抑或是一般意义上的行政管理支出，靠的就是这一笔钱；政府性基金收入，虽也放在部门预算之中并报送各级人大，但在现行体制下，它系各个政府部门分别拥有、支配，并未纳入财政统一管理视野，不可统筹使用；土地有偿使用收入，也就是土地出让金收入，更是基本上属于各级地方政府所拥有的财力，不仅中央政府难以触动，就是在地方政府层面，也是尚未纳入财政统一管理体系的；至于社会保障缴费收入，则属于专款专用范畴，并不纳入财政统一管理体系，而由社会保障部门管理并使用。

　　比较上述几个项目，如果要减，那么排在前面的或其重点，显然应当是政府性基金收入和土地有偿使用收入。但是，这两块儿收入，均系“名花有主”，属于各个政府部门或各级地方政府的“私利”领域。若无重大的或强有力的改革与之伴随，肯定难以削减。

　　这样看来，本应排在减税清单的最末一位而且能够掌控得了的，还是一般预算收入这一块儿。对于这68476.9亿元的收入，由税收收入和非税收入所组成。要减哪一块收入？非税收入，目前主要的项目是国有企业利润上缴收入。在目前，这一部分收入不仅不在削减系列，而且属于要调增范畴。因为，我们知道，从1994年税制改革以后的很长一个时期，国有企业一直未向国家上缴利润。只是最近几年，在来自社会大众的强烈关注和反复呼吁之下，才有了部分国有企业上缴一小部分利润的尝试性变化。从方向看，起码从作为股东的全体人民要参与国有企业的利润分配而不应只让部分人独享这一点来讲，这一部分收入的增加，绝对属于势在必行。

　　那么，接下来就要说到税收收入了。就全国税收收入格局而言，可以向大家再报一个账。中国目前的税收收入，70%以上是流转税，就是大家说的间接税。这有好处，征的时候老百姓没有多少感觉。叫做拔鹅毛，鹅又不感到痛。但是，也有很大坏处。这就是，它只适于给政府取得收入，不能帮助政府做取得收入之外的其他事情。比如说，现在调节收入分配的呼声很强烈，大家都期待让政府拿出办法去调节收入分配。但问题是，政府能够拿什么办法去实施这种调节呢？把政府所能掌控的几乎所有的手段过滤一番之后，就像“击鼓传花”那样，最后进入视野的就是税收了。要动用税收手段调整收入分配，比如通过减税来增加低收入群体的收入。一旦把聚焦点放在间接税上，这最大的问题，就是你减了这种税之后，并不知道这减税的好处落在谁的身上。你的目标是减张三的税，但是这笔减下来的税款，七拐八拐，最后可能落到李四、王五那里去了。你想减低收入群体的税负，结果通过一系列的转嫁过程，其归宿反倒是高收入群体了。这不大合适。

　　再往后，还有一块叫所得税，也就是大家说的直接税，将近30%。在2009年，实际上是28%左右的份额。其中，21%是企业所得税收入，7%是个人所得税收入。通过减少企业所得税能帮政府调解收入分配吗？也不是没有问题。因为，企业所得税所瞄准的调节至多调节不同企业、不同行业之间的利润水平。它不能直接触及到居民个人收入，而且企业所得税的归宿也是难以把握的。在企业工作的人都知道，企业既有“上家”，也有“下家”。当其缴了税之后，他既可以向前转嫁，也可以向后转嫁。在其归宿难以把握的条件下，减少企业所得税的效应究竟如何，也是可以想见的。

　　最后剩下来的，就是份额为7%左右的个人所得税了。一提起个人所得税，人们的眼睛肯定为之一亮。也肯定会说，这一块儿应该减，最需要减。没错，这是老百姓看得最清楚、体验最深刻的一个税种。但是，它的减少，要牵涉一件大事。这就是，政府要指望它去调节收入分配。要通过税收手段去调节收入分配，说到底，这最后的指望，就是这一点儿个人所得税。尽管2009年来自个人所得税的收入不过4000亿元多一点，只占全部税收收入的7%。以区区4000多亿元的力气试图去撬动高达33万多亿元的GDP分配格局，显然是“小马拉大车”，起不了多少作用。但毕竟这是我们调节收入分配的几乎唯一的依托。将这一部分收入减下去了，税收调节收入分配的作用也就随之变得更弱小了。

　　说到这里，可以归结一下，我想表达的是这样一个道理：谈到减税的时候，一定要考虑到现在的政府收入总体格局是什么样子，需要明确其归宿点。不是简单的只说要减，而还要说要落到哪一块儿上去；哪一块儿可以减，哪一块儿不可以减。减了哪一块儿最有效，减了哪一块儿就不那么有效。这需要一个相当艰苦的决策论证过程。