国内最严厉的“室内100%无烟条例”面临执行难题，中国的控烟国际承诺失约已成定局

　　【财新网】（记者 兰方）2010年12月24日，时隔四月，《南昌市控制二手烟草烟雾危害条例》再次接受市人大常委会审议。

　　这部最接近于《烟草控制框架公约》第八条“防止接触烟草烟雾”要求的地方条例，在今年8月底接受地方人大常委会第一次审议时，因“步子走得太快”而未获通过。在刚刚结束的二审会议上，条例草案仍未能进入表决程序，很可能来年还要进行三审。

　　而到了那个时候，2011年1月9日中国实现公共场所全面禁烟的国际承诺已经到期。

　　2006年1月9日，全国人大批准中国实施世界卫生组织《烟草控制框架公约》（下称《公约》），该公约要求，缔约方在履约5年后要实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具100％禁烟。根据《公约》第八条的实施准则，各缔约国必须立法以防止公众接触烟草烟雾。

　　然而，直到2010年年底，中国控烟立法尚未进入全国人大的立法计划，除了《未成年人保护法》等法律中的零星规定，仅有的两则全国性的规定，《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》和《公共场所卫生管理条例》，分别已颁行了19年和23年。不仅法律层级较低，且不少规定严重滞后，早已被架空。

　　在全国层面的立法滞后的同时，一些城市却出于不同的利益诉求，着手升格地方禁烟规定，出台地方法规。

　　2010年，上海和广州分别在世博会和亚运会前颁行了公共场所的控烟条例，杭州的控烟条例也在今年3月正式施行。而北京的立法尝试却未能在2008年奥运会之前实现，最终以政府令的形式出台。与此同时，在2010年初，中国疾病预防控制中心启动了“无烟环境促进项目”，天津、重庆、沈阳、哈尔滨、南昌、兰州、深圳七个城市作为首批试点，承诺将按照《公约》第八条及实施准则的要求，修改公共场所和工作场所禁止吸烟的政策法规。

　　被列入试点之一的南昌市，立法的动力十分鲜明。2010年，南昌市将“争创全国文明城市”，2011年，南昌则要举办全国城市运动会。这两项活动，对公共场所的控烟工作都有具体的要求。

　　中国民间控烟的积极倡导者、新探健康发展研究中心副主任吴宜群强调，《公约》第八条最核心的要求，便是公共场所100%禁烟。所谓的公共场所，需要涵盖公众可以进入的所有场所，或供集体使用的场所；而100%禁烟，则不允许包括通风、空气过滤、指定吸烟区等方式加以变通。

　　而事实上，当前杭州、上海等地的立法，远不是室内全面的无烟立法。不仅覆盖的禁烟场所有限，且允许设立吸烟区。

　　相较于此，南昌的控烟条例，可谓最严格。

　　其禁烟场所涵盖了十二类，包括影剧院、商场、超市、地下人行通道、网吧等场所，且均不得设立吸烟室。而歌舞厅、游艺厅、酒吧等娱乐休闲场所，以及酒店宾馆等住宿场所，目前还可以划定禁烟区，但从2015年1月1日开始，也必须全面禁烟。

　　此外，禁烟场所的管理者若未尽到职责的——如餐馆老板不劝阻吸烟者的——还将面临警告、整改乃至罚款等。

　　这样的规定，在不少人看来颇为超前。两次审议中，人大代表们反对的原因之一，即是“南昌市经济不发达，吸烟现象太普遍，条件不成熟”。“控烟立法不能简单的要求和国际接轨，一味追求高大全，必须要考虑国情、省情、市情。”江西师范大学政法学院的教授熊时生指出，条例草案中的不少要求，甚至超越了香港、纽约等城市。“例如在香港，宾馆仍然区分吸烟房和无烟房，采取差别对待，而南昌则要求娱乐场所迟早都要彻底禁烟。这可能办得到吗？”

　　执行不了，执法太难，是“反对派”的代表们普遍的意见。中国疾病预防控制中心控烟办研究员杨杰坦言，“我们现在建立一支专业控烟执法队伍还不现实，联合执法的方式是目前我国最佳的执法模式，由各个行政管理部门负责自己管辖范围内的场所。”他表示，破解多头执法中各自为战、互相推诿等弊端的关键是，要有一个好的协调机制。

　　而熊时生则对此种执法模式表示担忧，多头执法，尺度不一，责权不明，无法做到法律面前人人平等。

　　鉴于执行层面的巨大争议，当地推迟立法或者不立法的呼声也相当集中。但吴宜群对此观念坚决否定。在她看来，不能因为执法上遇到困难，就借口“维护法律的尊严”，而否定立法的必要性。执法队伍、执法机制方面遇到的问题不是不可以解决的。早立法强于晚立法，因为“立法的目的，就是要推动理念的形成、行为的转变”。■