秋风

　　最近发生的若干事件，让人们不能不对基层社会的治理状况极度担心：

　　江西宜黄县组织强制拆迁，导致民众自焚死亡。然而，面对民众的非正常死亡，该县官员丝毫没有心理上的不安，相反匿名在媒体撰文，为大规模强制性拆迁辩护，并提出了“没有强拆就没有新中国”的口号。

　　同样与拆迁有关，江西万载县委书记在接待于建嵘教授的时候说：“我们县委书记不拆迁，你们知识分子吃什么？”该书记还曾公开提出：今后凡是到北京非正常上访的，第一次训诫谈话并罚款；第二次拘留；第三次劳教。

　　如此对待上访者，似已成常态。陕西富平县两名普通农民段定梅和乔转丽曾因征地等问题多次赴京上访，被遣返回乡后，一人被警告，一人被行政拘留。后来，该县有关部门还在县政府广场上召开公开处理大会，围观者逾万人。该事件近日被媒体曝光后，富平县发布官方报告称，该做法“并不违法”、“是正确的”，“其目的是教育本人和教育群众”。

　　从这些事件中官员的说法可以看出，基层政府官员，至少部分官员的心态，已经高度扭曲。在GDP中心的政绩观驱动下，他们采取一切手段追求经济增长和财政收入增长。过去若干年来，基层官员的主要精力集中于建立开发区、城镇化，追求土地财政收入。在此过程中，他们利用权力强迫城市居民和农民低价出让土地。一旦民众拒绝接受这样的交易，他们就动用维稳体制，或者强制拆迁，或者对上访者办学习班，或者公开处理。

　　基层政府官员在这样做的时候，丝毫没有不安、愧疚。他们相信，自己做这一切都是为了公共利益，因而凡是妨碍他们勇往直前者，就是敌人，必须予以无情打击。增长主义与维稳体制的奇妙结合，让基层治理迅速劣质化。上世纪90年代，在乱收费乱罚款的压力下，乡镇一级治理迅速劣质化。这一次，在增长主义驱动下，县级治理迅速劣质化。如同陈锡文在评论目前全国各地发生的大规模村庄撤并所说，这样的基层治理“古今中外，史无前例，是要出大事的”。

　　如何遏制地方治理的劣质化？中国古代的治理经验可做参考。

　　中国历史的演进，与西方有相同处，也有不同处。西周、春秋接近于8世纪到15世纪的欧洲，为封建制。战国时代类似于欧洲历史的王权时代，秦建立了王权制的极端统治形态：霸政。

　　西汉初年，儒家发动了一场天道宪政主义革命。董仲舒主张“屈民而伸君，屈君而伸天”，把皇权置于天的控制之下。透过“独尊儒术”的制度安排，儒生进入政府，建立了士人政府。同时，借助在政府的权威，士人构造了一个存在于政府之外的“社会”，其治理的载体包括家族制度，还有儒家士人的跨地域的社团。

　　由此，中国形成皇权与士人政府、政府与社会分立的局面，中国出现了皇权与绅权“共治”的体制。对于儒生的这种政治理想，余英时先生有过讨论。而对于皇权与绅权在社会治理中的合作关系，费孝通先生也有过深入的研究。简单地说，在此一体制中，形成了人们曾经讨论过的“皇权不下县”的格局。皇权之所以不下县，是因为皇权把基层治理交给了接受过儒家教育的“绅士”。社会也是治理的中心，接受过儒家教育、扎根于社会的绅士具有广泛的治理权。他们为社区提供公共品，包括修建道路、水利、学校等公共设施，救济鳏寡孤独等等。

　　这样的社会，为政府承担了大量治理责任，地方政府可以较低的成本运作。明清时代，县级政府在很大程度上就是“一人政府”。更为重要的是，如此自治的社会，对皇权委派的政府官员施加了有效的约束。秦以来，政府官员都是流动的，地方官的任期通常很短，今天同样如此。这样的地方官的预期很短，必然倾向于机会主义策略。而地方绅士常住本地，更为关心地方利益。他们自然会约束地方官的短期策略，地方官也就无法胡作非为。

　　因此，尽管中国过去两千多年存在着皇权专制，但基层社会却依然保持了一份活力，包括市场的运转与社会繁荣。从某种程度上，中国古代的治理，基层优于上层。

　　这是一个伟大的治理智慧。今天，正因为缺乏县域内的自治机制，高度流动的县官就可以出于其机会主义的短期成本收益计算，而采取一些短期内可以迅速产生政绩、但长期看必然损害本地公共利益的行径，却没有任何力量可以阻止他们。

　　由此，也就可以知道，当代中国重塑治理秩序的关键何在。对于民众的权益和幸福而言，至关重要的是基层的治理。而优良的基层治理必然以社会自治为基础。这也就指示了体制变革的方向：应当从各个方向推进乡镇、县市自治，重构基层治理架构，引入更多民众自治的元素。自治推进一步，则县官们的嚣张就可以收敛一分，直到被完全驯化。

　　作者为信孚研究院研究员

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