至今仍无全国性的地下管线管理办法。地下管线难以协调的背后，是错综复杂的利益纠葛

　　唐黎明

　　5月的一场暴雨过后，广州变成了威尼斯，道路成了河流，车库成了水库，汽车泡在水里成了潜水艇，地铁口也哗啦啦的灌水了……一场暴雨就能够让一个“国际大都市”手足无措。事后广州气象台称：这次暴雨有“三个历史罕见”：一是雨量之多历史罕见，二是雨强之大历史罕见，三是范围之广历史罕见。“历史罕见”、“50年一遇”等诸多词汇成了推卸责任的绝佳借口。

　　然而，同样是暴雨，楼高路宽的广州新城区水漫成灾，反而是路窄人多设施老旧的老城区少遭水淹；青岛也如是，德国殖民期间修的旧城没事，青岛新城区水漫金山。台湾著名作家龙应台曾经说过，验证一个城市是否发达，最好来一场大雨。发展中国家或许有钱建造高楼大厦，却还没心力去发展下水道；高楼大厦看得见，下水道看不见，所以要等一场大雨才看得出真面目来。突发性的灾难，已经成为检验城市地下管线运作状况的试金石。

　　中国的城市建设向来“重地上轻地下”，地面上的高楼大厦是看得见的面子，却忽略了地下管线这个里子。

　　然而地下管线是城市的生命线，也是城市安全与繁荣的根基所在。地下管线的管理和建设却各自为政，混乱无序。以北京为例，北京市从解放初期的市政地下管线只有少量的自来水、污水，发展到现有上水、下水、中水、电话、电力、路灯、光缆、通讯、信号、煤气、天然气、热力网等等。而这些管线又分别由几十个单位建设和管理，包括自来水公司、污水管理处、燃气公司、热电厂、电信公司、电力公司、部队和各工矿企业等，如此众多的管线却缺少一个统一的协调管理部门。这些部门不仅各行其是，也不互通管线档案，因此，大马路经常被开膛破肚，你方唱罢我再登场，成了各部门路演的舞台，建设过程中也屡屡发生挖断管线的事故。

　　各大城市每年因地下管线问题，带来了巨大的损失和浪费。广州两天的暴雨，损失超过5亿元人民币，有超过1.3万辆车发动机浸水。因管线老化，中国的自来水管漏水率高达20%，远超发达国家5%的漏水率。2005年我国由于供水管网漏失率而损失的自来水接近100亿立方米，已经高于南水北调中线的输水量。而施工引发的管线事故也触目惊心，全国每年因此所造成的经济损失高达450亿元。

　　地下管线老化质量不过关，管线档案不全是造成管线事故的重要原因。以北京为例，自1949年解放以来，北京市政地下管线建设已有50多个年头，管线资料早已不知所踪，各部门在老城区的道路施工也是摸着石头过河。CBD部分地区的管线，它的设计承压标准和口径大小都是50年前的标准，如此老化的管道要支撑财富大厦这样的摩天大楼，必然加大供水管的压力，每到夏季用水高峰，供水管道爆裂也成频发现象。据统计，北京仅2006年平均每5天就有一起管道爆裂事故。

　　建设地下综合管廊是发达国家避免马路开膛破肚的有效办法。综合管廊也称“共同沟”，是将设置在地面、地下或架空的各类公用类管线集中容纳于一体并留有供检修人员行走通道的隧道结构，主要适用于交通流量大、地下管线多的重要路段，尤其是高速公路和城市主干道。共同沟犹如一个大口袋，袋口露出地面，人可在“袋”内直立行走、定期检查，防止重大事故发生；维修或增加排管只需从“口袋”进入，无须大举开挖。早在1833年，法国巴黎在开始有系统地规划排水网络的同时，就开始兴建共同沟了。1861年，英国伦敦修造了宽12英尺、高7.6英尺的共同沟。目前，德国、俄罗斯、日本、美国等国都建有共同沟，成为综合利用城市地下空间、促进城市基础设施建设的主要手段。

　　然而，共同沟的建设在“集中力量好办事”的中国却举步维艰。中国第一条共同沟成型于2001年的张杨路地段，运行多年后，部分空间竟被闲置，甚至有单位故意避开张杨路，选择在周边道路开挖敷设管线。曾经规划3公里长的上海松江新城共同沟，在只掘进到300余米处被迫夭折。上海世博园6.6公里长的共同沟，是在世博会的大旗下，上海市领导的亲自关怀下，几经艰难才建设而成。深圳大梅沙、杭州、南京火车站等地的共同沟建设，则是雷声大雨点小，至今难觅踪影。

　　错综的地下管线背后是复杂的利益格局，优秀的城市管理经验难以推广缘于制度的缺失。

　　西欧国家在管道规划、施工、共用管廊建设等方面都有着严格的法律规定。如德国、英国因管线维护更新而开挖道路，就有严格法律规定和审批手续，规定每次开挖不得超过25米或30米，且不得扰民。日本也在1963年颁布了《共同管沟实施法》，解决了共同管沟建设中的资金分摊与回收、建设技术等关键问题，并随着城市建设的发展多次修订完善。

　　虽然中国的城市化进程一日千里，地下管线的相关法规却严重滞后。除了《城乡规划法》中关于地下管线的指导性意见外，至今仍无全国性的地下管线管理办法。而各地方政府在2005年才开始陆续出台相关法规。姑且不论实施效果，所颁布的管理办法中，地下管线的规划、测绘及档案资料管理等事项仍然分属于不同部门，一旦涉及利益分配和具体责任的承担，不是你争我抢就是互踢皮球，最终仍各行其是。

　　地下管线是保证城市良好运转的生命线，看得见的高楼大厦易建，看不见的地下管线难以协调，其背后的利益纠葛错综复杂，中国的城市建设，已经到了既要面子更要里子的阶段了。

　　作者为安邦咨询高级研究员

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