法眼

　　"围墙新政"得与失

　　衡量"封村管理"的成本和收益，学术一点地说，

　　不符合依法行政的比例原则

　　□ 沈岿 | 文

　　北京大兴区城乡接合部，一堵堵围墙、铁门、岗亭正在树立，把原本开放的自然村"圈了起来"，外来人口出入需持有效证件。这种封闭管理模式引起了热议。

　　反对者认为，这种做法是对外来人口的歧视，是一种监狱式的管理，有伤人的尊严；是在开放文明的时代用了古老的封闭堡垒，有悖现代城市管理主流方向。支持者的观点也不容忽视：封闭管理有利于治安，城市里居民小区用围墙的不在少数，有些小区的物业管理也是十分严苛，不仅住户需有门禁卡才能出入，连访客也必须在管理人员征得被访住户同意才能进小区。为什么城市居民小区可以如此围墙式管理，正在迈向城市化的自然村就不能照此办理呢？

　　其实，很少有"全好"或"全坏"的制度，摆脱泾渭分明的思维定式，"两害相权取其轻，两利相权取其重"，才是一种智识成熟的体现。在正反双方都各有其"理"的时候，需要认真地筹算一下"围墙式管理"的得与失。鉴于这一试点是由政府联合村民组织共同推动的社区管理，有政府巨额资金的投入，有必要衡量和判断此项"新政"是否符合依法行政原则。

　　国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，行政管理"所采取的措施和手段应当必要、适当"，"可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。"这些表述实际反映的是行政法上的比例原则。该原则有三层含义：第一，采取的手段确实可以实现公共利益目标；其二，采取的手段是在各种可选择的手段中对利害关系人权益最少侵害的；其三，利害关系人的利益损害不应超过政府所要实现的公共利益。

　　从媒体披露的信息看，封村管理矛头直指三个问题：治安差、警情高发；环境脏乱差；"私搭乱建"现象严重。可见，在森严壁垒的围墙背后，流淌着这样一个思维逻辑：让外来人口凭证出入，可以控制本村的人口规模，治安状况就会得到改善；村里基础设施不至于超负荷，环境也会改善许多；租户的减少，还可以大大缓解"私搭乱建"的行为，到城市化拆迁的时候，将会减少阻力、降低成本。

　　看似一石多鸟的新政方略，细究起来，远不是那么回事。

　　首先，由经验得知，严格的围墙式管理，确实要比完全开放的社区，更多一些安全感，对违法犯罪现象更多阻遏作用。然而，一则，围起来以前的村庄治安是否有那么恶劣，颇值得怀疑，因为有些接受采访的村民并不认为如此；二则，围起来以前，有多少警情源于那些不在本村租住的外来流动人员，又有多少打架、斗殴发生在村民或外来租户身上？如果是前者居多，围墙式管理或可阻挡这些人随意进入，如果是后者居多，围墙本身并不能改变多少；三则，有些村庄110警情"同比下降45％"的数据也要进一步了解，从四件警情减少到两件警情，和从30件警情减少到15件警情都是下降了50％，可百分比背后的绝对值差别很大。更何况，这种减少又在多大程度上是因为围墙的存在。这些都喻示着实现治安改善目标的可疑性。

　　其次，外来人口"倒挂村"环境脏乱差的根子在于，村庄的基础设施、公共管理和公共服务水平没有跟上人口的增长。这或许是村民们忙于私搭乱建、出租房屋，以求自己获利，却不怎么关心村庄公共产品所致。然而，只要村民们还需要大量外来人口租住以满足稳定收入，只要人口规模依然庞大，建围墙、设岗亭等措施，并不能解决环境脏乱差的问题。

　　第三，众所周知，造成"私搭乱建"的现象，主要有几个方面的原因：出租房屋的投入产出比明显优于务农，以及对政府征收拆迁补偿的期待。有报道称，围墙式管理之后仍然有搭建施工的，足以证明这一点。

　　可见，"围墙新政"或可在治安方面有一点点获益，却在改善环境和阻止"私搭乱建"方面难见多大的收益。而政府付出大量资金投入，外来人口的自由受到一定限制，村里商铺经营收入或村民租金收入减少等，都是封村管理的成本。一边成本巨大，一边收益颇微，这注定是不划算的。学术一点地说，这是不符合依法行政比例原则的。

　　实际上，外界对北京的"封村"管理模式的褒贬不一，根源于对安全、秩序与自由等价值之间的轻重取舍。中国传统上一直重前者而忽视后者，重管制而轻服务，深陷"要安全、必须管"的思维泥潭。殊不知公共服务质量提升、社区环境改善、人民安居乐业，同样可实现安全、秩序与自由之目标。2003年，针对城市流浪乞讨人员的歧视性的收容遣送制度在法律上和名义上被取消并未导致混乱无序，即为明证。

　　而随着公众权利意识的不断增长，过去那种片面、强硬、单方面的"命令-控制型"行政模式已经不能独占市场了，强制在消退，自由、自治在增长。从新近大兴区相关部门的澄清和表态可以看到，政府在强调这主要是村民组织的自主选择，而且"封闭"程度可以具体选择。

　　也因此，"围墙"包含的"封锁""禁锢"等象征、符号意义，在北京"封村"管理模式中被关注。为安全、自由、平等、环境等价值之平衡实现计，更多"服务"显然比更多"管理"具有适当性。

　　

　　作者为北京大学法学院副院长

　　背景

　　探访京郊"封闭管理"村

　　□ 本刊记者 张艳玲 | 文

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　　54路公交车在寿宝庄站扬起一阵尘土后，卸下一群群打工者。他们像倦鸟回巢一样，在傍晚时分回到每月租金二三百元的小出租屋。一夜休整后，又将赶赴城中心开始新一天的奔忙。

　　但是，随着北京村庄封闭管理模式的推开，他们早出晚归将不再自由。在最先试点的老三余村，村口建起了铁门，长长的自动拦截杆横亘。门边治安岗亭旁，保安和片警以及村干部，招呼着熟脸儿的本地人进出。

　　老三余村村党支部书记王长祥说，封闭管理实质是"社区管理"，目前村里每天早6点开门，晚23点关门，外来人口和车辆需持证出入。未来本村村民也要办理出入证。

　　4月25日，北京市公安局大兴分局举行"村庄封闭式管理模式推广会"上介绍，大兴区92个外来人口"倒挂村"将在年底前推行该模式。此消息引起广泛争议，对此大兴区相关部门澄清说，这是"社区化管理模式"，而且是否推行由各村自主选择。

　　北京南五环路开通后，途径老三余村的公交路线增至三条，便利的交通和低廉的生活成本吸引着外来打工者聚集。部分到北京的上访者也蜗居于此，在上访间隙以卖菜、打零工度日。如今，房租成为村民的主要收入。

　　外来人口增加了村民的收入，也给村庄管理者带来了苦恼，治安不好、环境变脏，基础设施投入增加。为此，村委会向西红门镇政府申请，实行"封闭管理"，建围墙、安街门、设岗亭、封闭部分路口，路口有专人站岗，村内24小时巡逻，外来人口"凭证出入"。

　　据村民介绍，出入证有公交卡大小，上面有租房人的照片、身份证号码及居住信息。办证者需先拿房东和自己的身份证到派出所办理暂住证，再用暂住证到村里办理出入证。

　　王长祥认为，封闭管理后，可以有效掌握外来人口信息，"有问题的人就不敢去办暂住证。"一部分在村内"无所事事、偷偷摸摸"的外来人无法生存，自然会分流出去，"结朋搭伙"的外地人也无法进入老三余村。但在村内居住的外来人口感受却不同，有人觉得，"四面都建起围墙了，还有人巡逻，感觉像监狱。"

　　为即将到来的"城市化"和拆迁做准备，也是老三余村等村庄实行封闭的一个原因。随着周边村庄相继拆迁，迁出的流动人口不断涌入老三余村。出租屋已经住满的村民开始加盖二层，有的村民干脆在村北的菜地里盖起出租的简易房，"违章建筑"在老三余村及周边遍地开花。

　　2009年，老三余村所在的西红门镇镇政府多次组织对"违章建筑"进行强拆。镇政府甚至规定"违建要与村干部工资挂钩"。在2009年的年终评估中，王长祥被扣掉六分，"大部分是违建的缘故"。王长祥说，实行封闭管理，可以有效控制村内的"私搭乱建"，未来"城市化"改造后，可以缩减成本。

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