孙文祥

　　经济刺激计划实施一年有余，经济增长放慢的势头被遏制，但仓促上马和缺乏监管的投资导致的资金浪费和质量问题也令决策层不安。

　　政府运用资产资源进行要素配置、实施区域经济管理活动，实质上是其履行行政职能的一项基本作为。倘若政府不能全面把握其资产和负债，也就很难有效管理和使用其资产，不能合理安排其负债，有可能形成财政风险。

　　自2008年开始，浙江省审计机关尝试以全部政府性资产为主线的经济责任审计，摸清政府性资产的底数。一个特点是，把政府性资产管理与政府性债务管理有机结合起来，最大限度地对县市长(书记)手中可支配的资源和决策进行鉴定，作出最完整的评价。这一经验或许值得借鉴。

　　审计县委书记

　　2009年10月12日，新昌县的政府官员收到一张政绩测评表，对该县书记县长任期内的党委决策、政府执行和执行结果情况进行测评。这是浙江探索“书记县长经济责任同步审计”的一个重要环节。

　　“从审前调查、现场审计到出具审计报告大约需要两至三个月，先让审计对象进行审前自查，然后再深入当地，实施现场审计。政绩测评也作为审计报告评定的一个验证。”浙江省审计厅经济责任审计处处长高占江告诉《第一财经日报》记者。

　　据介绍，根据“谁决策谁负责”的总原则，在审计中重点关注决策机制是否健全有效，程序是否规范、民主、透明，内容是否符合国家和上级的规定，决策是否得到有效执行。县长主要审计其对中央与地方党委决策的执行和落实情况，重点关注政府在预算管理、资产管理、民生建设、政府投资、土地管理、环境管理等方面存在的问题。

　　本报记者了解到，自2002年推行对市县长的审计工作以来，至今浙江已有89名市县长接受了经济责任审计。但浙江省审计厅发现，在县域经济管理和重大事项决定中，书记掌握控制着决策权，“审计县长不审计书记，只完成了40%的经济责任审计”。

　　浙江省审计厅厅长谢力群告诉本报记者，县委书记处在县域施政的核心地位，掌控着一方社会经济发展的决策权，人、财、物的调配权，一旦监督机制缺失，难免权力失控。

　　“按照现行体制，虽然有组织考察、书记办公会议、常委会等程序把关，但书记个人的理念、思路和能力对县域经济社会发展决策的影响是至关重要的。”

　　2009年底，据河南省委组织部门介绍，2006年河南省县级党委换届以来，共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名。其中9名是在县委书记任上被查处，13名是从县委书记岗位上提拔或调整到其他工作岗位不到一年被查处。

　　分析发现，这些县委书记的违法犯罪行为主要是两方面问题，一是在干部选拔任用中收受贿赂，二是在建设工程、企业转制中谋私。

　　郡县治，天下安。2009年5月，中组部召开加强县委书记队伍建设座谈会，部署贯彻落实中央《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》。中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮指出，要把加强县委书记队伍建设作为全国干部工作的一项战略重点工程来抓。

　　谢力群告诉本报记者，浙江省委也审议通过了《关于进一步加强县委书记队伍建设的实施意见》，体现加强县委书记队伍建设的特殊重要性。

　　在此背景下，“省委组织部给我们追加审计任务，要求对新昌、缙云两县书记县长进行经济责任同步审计试点，目前试点工作已基本结束。”高占江告诉记者。

　　防范决策失误

　　新昌县是浙江东部一个以山林、旱地为主的山区丘陵县，素有“八山半水分半田”之称。当地党委、政府提出“五个新新昌”发展战略，关注新农村建设、社保、医疗、教育等方面内容。

　　“我们从政策、土地、项目、资金这四个方面切入，审查新昌县是否出台政策去引导，是否根据出台的政策落实资金，或是土地配套方面的情况。”参与试点工作的经济责任审计处副处长顾涛告诉记者。

　　浙江省审计厅提供给本报记者的材料显示，通过审计发现的问题主要是决策科学性不强、可持续发展要素制约突出、资产管理问题较多等。

　　“两个县的总体情况还不错，解决了部分历史遗留问题。但这任党委政府在决策执行过程中的问题，或许要几年后才能看出来，而历史遗留问题的评价也是个难点。”谢力群告诉本报记者。

　　梳理公开资料发现，近年新昌县政界并不平静。2006年，原新昌县委书记谢卫星及多名领导干部锒铛入狱。

　　据媒体报道，浙江省检察院证实，拥有新昌县一块近9万平方米农业用地的丰岛集团董事长徐孝方，先将这块农地上缴入库，然后再由新昌县政府通过规划将其变更为商业用地，以“招拍挂”形式由丰岛集团拍下。

　　时任新昌县委书记的谢卫星在这块土地的“招拍挂”过程中，设置多重条件，最终使其被“定向”拍卖给丰岛集团，由此获得巨额好处费。

　　这些腐败官员的决策导致有些损失无法挽回，也给后任干部留下诸多后遗症。谢力群告诉记者，“同步审”能促进县市书记提高科学决策和民主决策水平，对随意决策、乱决策有震慑作用。

　　缙云县委书记毛子荣认为，尽管书记看起来不审批经济事项，实际上很多与经济有关的决策书记肯定要管，对书记开展审计有利于规范程序，审计的职能是其他职能不可替代的。

　　高占江告诉本报记者，审计报告将送省政府和省委组织部，并纳入干部的档案管理，作为组织部门干部监督管理的依据之一。

　　摸清政府家底

　　事实上，无论是审计书记的决策责任，还是县长的执行责任，一个核心是要全面掌握政府的资产和负债。

　　政府运用资产资源进行要素配置、实施区域经济管理活动，实质上是其履行行政职能的一项基本职能。然而，由于政府缺少系统的资产核算资料，无法对预算资金的支出结果(政府性资产)进行有效的监控。

　　我国现行的预算会计制度是1997年颁布、1998年开始实施的，以收付实现制为基础。但随着社会和经济发展，滞后于政府会计实务的现象越来越突出。

　　例如每年财政预算支出新形成的政府固定资产和历年累计的固定资产在财政总会计中都没有完整的记录；对于政府对外投资，财政总会计也是列为“一般预算支出”，对于国有资产出售、转让所得款项也是列为“一般预算收入”，不反映投资性资产的增减变化。

　　而相当一部分政府性债务，如因政府担保而形成的或有债务、地方政府拖欠的工资等债务，现行总预算会计由于收付实现制记账基础的限制都没有核算和反映。

　　这样，一方面不自觉地夸大了政府可支配的财力，对经济决策和市场运行产生错误导向，不利于防范和化解财政风险；另一方面造成政府权力和责任不统一，往往一届政府债务转嫁到下一届政府身上，导致各届政府间权责不清，不能客观评价政府和领导干部的履责绩效。

　　为此，浙江省审计厅在2008年市县长和乡镇经济责任审计中，对全部政府性资产的管理情况进行专题调研，并在2009年尝试将“全部政府性资产审计”作为主线运用于“书记县长经济责任同步审计”之中。

　　谢力群认为，全部政府性资产是比全部政府性资金涵盖范围更广又有别于国有资产的一种新提法，是指依法属于国家或集体所有，用以支持政府运行和提供公共服务、政府有权使用和依法处置、可以货币计量的各种有形和无形资产。

　　浙江省审计厅的调查报告显示，经过对部分县乡政府性资产的摸底分析，全部政府性资产大体可以分为财政存量资产(全部政府性资金)、行政事业单位资产(部门存量资产和授权管理资产)、国有企业资产、资源性资产。

　　以浙江某县为例，2007年底县级全部政府性资产(不含乡镇一级)约105.85亿元，其中全部政府性资金39.82亿元，部门存量资产22.78亿元，经营性国有资产1.54亿元，资源性资产18.64亿元(仅评估无形资产)，授权管理资产(公益性资产)23.07亿元。

　　“我们可以得出一条结论，那就是全部政府性资产的概念表述虽然还缺少充分的研究和讨论，但其规模巨大。一个县的县本级全部政府性资产的数量就已经相当于该县一年的生产总值(若将分布在乡镇的资产计入，数额更大)，是财政总收入的十余倍，而且分布领域相当广泛，对此，我们应当予以高度关注。”谢力群说。

　　政府性资产管理问题何解？

　　但从上述专项调查的情况来看，政府性资产管理存在许多不容忽视的问题。

　　比如，账外资产较多，监管十分薄弱；监管主体缺位，运营管理粗放；部门利益割据，统管力度弱化；投资管理失衡，重建设轻管理；政府管理缺位，公共服务不足。

　　浙江省审计厅认为，政府自身由于缺乏对政府性资产既是可资利用资源又是其提供的公共产品这一双重属性的深入思考，对基础投资的后续维护，公共产品与政府财力相适应诸多问题认识存在模糊、认知度较低。

　　一方面，部门对公共投资规划不够重视，往往忽视了预算的资本性和经常性投入之间的匹配，投资工程竣工后，后期经常性投入难以到位，造成公共产品的缺憾和服务功能不足。

　　此外，政府存在政绩工程思想，片面追求当地GDP增长，简单地依赖政府投资建设拉动经济发展，这反映了政府在履责意识、风险控制意识、社会管理水平、公共服务能力和科学发展思想的欠缺。

　　前述某县本级2007年的105.85亿元全部政府性资产中，纳入资产账簿进行核算和实施日常管理的主要是全部政府性资金和经营性国有资产，约占资产总量的39%，尚有占资产总量比例约61%的其余资产未完全系统建账或入账，大部分是账外资产，处于失管或随意管理状态。

　　例如，该县城投公司，审计时共有自建拆迁安置用房总面积22452.94平方米，在拆迁过程中形成的房产12708.05平方米，合计价值约4203万元的房产都是账外资产。

　　该县的问题并不是个别现象，在浙江省具有普遍性。2008年对浙江13个县市区重点政府投资项目审计调查结果显示，有301个项目、125.18亿元投资的交付使用资产未纳入政府资产管理，占调查项目总数的92.05%。

　　浙江省审计厅认为，监管的不到位加大了经济运行和政府管理的风险。

　　“从审计调查的情况看，被调查的有关县级政府对本级政府性资产的总量规模以及运用情况都不能全面掌握，各地出台的政府资产管理制度、运行和监督机制也不完善。因此，必须提高对政府性资产管理重要性的认识，推进政府资产管理制度的建立和完善。”谢力群说。

　　谢力群告诉记者，按照权责对应的原则，以全部政府性资产作为政府责任审计的内容，并以此为载体检查和评价政府的科学发展能力、公共服务能力，以及建立公共财政体制、规范权力运行机制等方面的绩效，从而初步确立了政府责任审计的逻辑起点。

　　其中被突出强调的一个作用是“深化公共财政体制改革”。“制定科学合理的预算定额，必须有个前提，就是把全部政府性资产管起来。”谢力群说。

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