王明高

　　 当清官反腐等措施不可能从根本上惩治腐败时，制度反腐便成了人类文明由人治反腐到法治反腐的必然选择。

　　数千年来，世界各国先贤仁人与腐败犯罪的斗争，大体遵循两条路线，一是通过道德建设，在道德自律上下功夫，把人的行为约束寄托在主体的道德良知上，可称之为伦理型反腐或人治型反腐；另一种路线则求助于法律制度，在权力制约和制度控制上下功夫，把人的行为约束寄托在外在的强制性规范的压力上，可称之为法理型反腐或法治型反腐。

　　两条路径互相交叉，各有侧重，衍生了清官反腐、重典反腐、运动反腐、三权分立反腐四种主要方式。这四种方式各有特色，在特定的历史条件下都体现了独特的存在价值，产生了积极的效应。然而，历史一再证明，这些反腐方式因其先天的残疾或后天的跛足，都没有达到铲除腐败的土壤、遏制腐败蔓延的目的。

　　清官反腐犹如“水中捞月”

　　清官反腐是人们最熟悉的反腐方式。但是，仔细查看史书，就不难发现：清官实在太少。据明末清初的史学家张岱所著《夜航船》卷七“清廉类”中统计，历史上有名的清官最多不过40位。

　　物以稀为贵。怎能指望一个或几个清官去改变朝野上下贪赃枉法、任意横行的现象？怎能指望一个或几个清官去挽回一个深陷贪污腐化之中王朝的没落与衰亡？用今天的眼光审视历史上的清官，就可清楚地看出，当百姓手中无权，“人为刀俎，我为鱼肉”时，才会在绝望中盼救星，呼唤青天大老爷。然而，最好的清官仍然是老爷，最好的百姓不过是儿子。什么地方百姓大呼包青天之日，一定是他们已经被侮辱、被欺凌之时。因此，封建社会的清官长期以来成为人人期盼的济世“救星”，本身就是一种历史悲剧。

　　数千年来，中国老百姓的心中始终割舍不去一个“清官情结”。 老百姓渴望出清官、明君，但纵观国内外反腐历史，清官反腐纵使能善始，却难以善终，没有哪一个清官能拯救万民于水火，实现圣人所描绘的至善境界。

　　在“家天下”的封建王朝，清官反腐的最终目的也是为了维护统治者的地位，是否要反腐，如何反腐，一切都要遵从统治者的旨意。这就决定了清官反腐只能是隔靴搔痒、昙花一现，不可能真正带来政治的清明和社会的公正。

　　今天的中国已不是人治的中国，任何个人和社会团体都不得凌驾于法律之上，一切国家和社会的公共事务都须依法而行。然而，由于某些媒体过分渲染清官的作用，使得老百姓的“清官情结”难以割舍，这是一种误导。正如《抉择》的作者张平所言：“一个政治清明的现代化中国，不是靠几个‘青天’造就的。这‘青天情结’对中国的现代化政治是有害的”。

　　重典、运动反腐难以为继

　　面对腐败对统治秩序的侵害，历代统治者为了维护自身的利益，达到根治腐败犯罪的目的，不得不动用严刑酷法，这就是重典反腐。重典反腐以其手段的严酷，常常使许多官吏慑于刑罚的威严，不敢越雷池一步。这对于革除时弊、缓和社会矛盾、维护政权的运转，在一定时间内能起到立竿见影的作用。但血淋淋的惩罚手段可以震慑于一时，不能适用于长久。

　　事实证明，重典肃贪决心最大、手段最残酷的明朝，仍然是中国历史上最腐败的朝代。开国皇帝朱元璋曾百思不得其解，叹曰：“吾欲除贪赃官吏，奈何朝杀而暮犯？”究其原因，主要是重典反腐缺乏法律的普适性、稳定性、公平性等特点，既无法制约统治者，也无法惩罚皇亲国戚，而常常沦为政治斗争的工具。重典反腐的不彻底、不严密、不可行由此可见一斑。

　　运动反腐，即依靠大规模的群众运动惩治腐败的反腐方式。上世纪以来，全世界至少有96个国家先后掀起规模不等的反腐败运动，成为政治舞台精彩的一幕。国际上比较典型的反腐运动，有意大利的“净手运动”、韩国的“庶政刷新运动”等。

　　中国比较典型的反腐运动，有20世纪50年代的“三反”、“五反”运动等。国内外运动反腐的实践表明，发动群众与腐败现象作斗争影响大，震慑力强，能对腐败分子形成巨大的打压态势，能及时遏制腐败现象的滋长，同时能引导和培养公民的自治意识和民主意识，净化政治环境和社会风气。但是，在现代化进程的大背景下，运动反腐与现代法制建设背道而驰，存在着诸多严重不足：一是难免使反腐败成为一阵风，无法保证反腐的稳定性和长期性；二是人治因素和主观随意性大，反腐“过头”与反腐“无力”并存；三是侧重于事后打击，疏于事前防范，往往事倍功半；四是降低经济效率，影响社会发展进程。正因为这些不足，运动反腐的方式往往被现代文明国家抛弃。

　　三权分立远非“灵丹妙药”

　　现今，一些学者和一些普通群众认为，三权分立在惩治反腐败方面很有效果，如果中国也采用这种制度，那么腐败就能够得到彻底根除。事实果真如此吗？对此，我持批驳态度。

　　三权分立不是惩治腐败的灵丹妙药，这是有铁的事实根据的。比如发达国家中的意大利，它的腐败丑闻世界“闻名”。再如俄罗斯，其比20世纪90年代初前苏联解体的时候更加腐败。即便是近来连续颁布了一系列反腐方面的法令，但其还是在全球反腐败排名中持续下滑；乌克兰认为三权分立制是灵丹妙药，结果闹到总理季莫申科指责总统尤先科腐败的地步。

　　国内有些人大肆宣扬三权分立制度好，这事因为他们仅看到三权分立的表象，没有其存在严重缺陷的实质。但我们不能拿一个国家的前途命运来做实验。不过，我可以负责任的说，俄罗斯、乌克兰、格鲁吉亚这些国家实行三权分立制度后，腐败问题比以往是加剧了。过去各级党组织还能起到约束作用，现在搞了三权分立之后，政党更替，丧失了对权力制约的连续性。

　　当然，三权分立对于腐败是又多了一层监督，是具有积极的意义和价值的，在世界上最清廉的国家芬兰，挪威等，大多也都是实行三权分立的国家。但同时，“硬币的另一面”，全世界最腐败的孟加拉国，海地，索马里等也都是实行三权分立的国家。如果这个制度对惩治腐败真的那么有效的话，按照逻辑，不论什么国家，只要是实行了三权分立，都应该是清廉的，而事实却非如此。

　　那些实行三权分立的清廉国家不仅仅是因为实行了三权分立而清廉；那些腐败的国家也不是因为实行了三权分立制度而变得腐败。事实上，那些清廉的国家之所以清廉是因为其对权力实行了有效地制约，而腐败横行的国家却恰恰相反。因此，我认为反腐败最核心的问题在于能否使权力的行使得到有效的制约，而非必须选择某种制度。

　　反腐犹如“结网捕鱼”

　　当清官反腐等措施不可能从根本上惩治腐败时，制度反腐便成了人类文明由人治反腐到法治反腐的必然选择。这是人类历史上预防和惩治腐败理念的一次飞跃。

　　所谓制度反腐，就是通过制度和法律手段，制约和监督权力异化。世界各国的反腐经验表明，制度反腐是从源头上遏制腐败产生的最佳方法，具有普适性、根本性、稳定性、权威性和科学性。好的制度是与腐败犯罪现象和腐败分子作斗争的锐利武器，它不仅以肯定性的规范满足人们的合法期待和合法权利的实现，而且以禁止性的规范强制性地遏制人们的非法欲念和对他人合法权利的侵犯。正如邓小平所指出的，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。

　　国家反腐犹如用制度“结网捕鱼”。法律制度的效力，犹如渔网的纲绳，如果太细就会缺乏力度，渔网撒不出去。如果太粗，纲绳虽然具有力度，但与之配套的网格、锡脚，特别是撒网的人，由于相互间的不协调，也达不到捕鱼的目的。唯有渔网纲绳的科学性（不粗不细），才能撒开渔网捕到鱼。

　　“捕鱼理论”强调以制度的科学性增强反腐的实效性，指出制定反腐制度像编织捕鱼的渔网一样，要有强劲的纲绳，这样才不会因为难以承受捕获之重而导致纲绳断裂；要有严密的网格，不能有破损之洞，这样才能将腐败收入网中，防止鱼之漏网；要有轻重适当的锡脚，不会因为渔网下沉太快或太慢，让鱼逃之夭夭。正因如此，“捕鱼理论”摆脱了传统反腐的思维模式，强调反腐制度的科学性、严密性、针对性、可操作性和刚性，进一步深化了对腐败问题的认识。

　　制度的完善与否与腐败风险系数成正比。制度越健全，腐败的风险系数越高，腐败所得的收益越小，从而能有效抑制人们的逐利行为；反之，如果制度的漏洞很多，则腐败的风险系数低、收益高，则有可能刺激人们的逐利行为。这是腐败与反腐败斗争揭示的基本规律。

　　制度反腐也不是说制度越多越好，量多不等于质优，繁杂琐碎不等于效果好。我国防治腐败的法律法规种类已够繁多，如《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《<中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）>实施办法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国政府采购法》等各种法律制度，多达1200余件。然而，官商勾结、期权腐败、执法犯法、“一把手”腐败等腐败现象却时有发生，禁而不绝，这充分地说明了我国现有反腐法律制度防范不力，仍有漏洞存在。

　　腐败现象的蔓延，总是与相对应的制度安排不当及其缺失紧密联系的，惟有找出诱发腐败现象的制度之源，标本兼治地创新制度，才能抑制和根治腐败。这是理性分析的逻辑结果。因此，立足现实，回归理性，正确认识腐败是解决腐败问题的必然要求。

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　　中国应尽快建立的五大反腐制度：

　　1．家庭财产申报制度

　　家庭财产申报制度(Family Properties Reporting System)，是有关家庭财产申报、登记、公布和监督的制度，最先起源于瑞典。早在1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单，这个制度一直延续下来，并被许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制，故又被称为“阳光法案”。至20世纪80年代后逐渐为大多数国家所采用并完善。

　　《新世纪惩治腐败对策研究》所做的一项调查也说明了这一点：93％的调查对象认为目前实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层；约13％的调查对象认为来自领导阶层的阻力是目前实行家庭财产申报制的最大的阻力。

　　2．金融实名制度

　　金融实名制度(Finanaial Real-name System)有狭义和广义之分。狭义的实名制是指任何单位和个人的身份实名，即金融机构在开设账户时登记开户人姓名和有效证件的制度。广义的实名制是指全面实名，即金融机构在任何单位和个人开设账户时，审查开户人的有效身份证件和详尽资料的制度。如个人开户，不仅审查其住址、职业、婚姻及子女情况，而且审查其收入及负债情况等。

　　我国目前实行的金融实名交易是一种狭义的金融实名制度。但国家的进步和金融事业的发展，需要的是广义的金融实名制度。

　　3．遗产税与赠与税制度

　　遗产税(Inheritance Tax)是被继承人或者财产所有人死亡后，对其遗留财产课征的一种税。赠与税(Donation Tax)是由于赠与而在财产发生转移时对赠与财产课征的一种税。赠与税具有遗产税补充税的性质，因为在没有赠与税的情况下，人们可以通过生前赠与财产轻而易举地逃避遗产税。为了防范避税，多数开征遗产税的国家都同时征收赠与税。因此，许多国家把两税合称为遗产税与赠与税。遗产税作为一种经济手段，直接地具有均富、调节社会财富分配的功能，间接地具有淡化腐败动机、转化腐败所得、净化社会风气的防腐治腐功能。遗产税的这种间接功能往往容易被人们忽视。

　　改革开放以来，我国经济保持快速稳定增长，居民收入不断增长，财富积聚日益增多，在计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，社会成员之间的贫富差距加大，两极分化日趋严重，遗产税的征收因此有了现实基础。

　　4．公民信用保障号码制度

　　公民信用保障号码制度（Citizen Credit Security Number System）是许多发达国家实行的一种制度，主要特征是一人一号，终身不变。该号码作为公民从事各项工作及一切活动的身份证明，记载公民的信用、奖惩等信息资料。公民信用保障号码制度的设立，旨在构建“守信者褒，失信者惩”的社会信用机制，对增强全社会的诚实守信意识，规范社会保障，降低社会犯罪率，惩治和预防腐败等具有十分重要的作用。

　　在设立公民信用保障号码过程中，既要借鉴西方发达国家的成功经验，更要从中国实际出发，考虑到我国信用和身份证的发展历史和现实，从政府、专门管理机构的引导规范入手，整合现有社会资源，增大软硬件投入，使各子数据库之间实现数据共享，建立健全诚信数据库和社会信用体系。

　　5．中华人民共和国反腐败法

　　纵观当前世界各国反腐败措施，制定专门的反腐败法已成共识。除了在刑法、行政法和其他法律法规中规定有关惩治和预防腐败的内容外，还制定了独立的反腐败单行法律法规，如新加坡的《防止腐败法》和《没收贪污所得利益法》、韩国的《腐败防止法》与《反腐败法》，以及英国的《反腐败法》等。这些反腐败的专项法律制度，对腐败犯罪的认定、定罪、量刑以及惩治手段都做出了详尽规定，不仅便于执法机关执法操作，更重要的是对腐败分子产生巨大的震慑作用。

　　提出建立《中华人民共和国反腐败法》，旨在通过构建一套系统有效的法律制度，界定反腐败的职能职责和腐败犯罪的侦查取证和定罪量刑等内容，为我国的反腐败斗争提供必要的法律依据和手段，从而对腐败行为进行预防和惩治，防止权力滥用，使公职人员“不敢腐败”、“不能腐败”、“不愿腐败”，达到从根本上遏制和铲除腐败的目的。

　　王明高 《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组长，博士。重点研究具有中国特色的反腐败对策：《中国家庭财产登记申报制度》、《中国金融实名制度》等12项制度。2003年至2008年，受邀先后出席第十一、十二届、第十三届世界反腐败大会。

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