本报记者 晏琴报道

　　众所周知，土地作为公共资源，政府收取的土地出让金实质是民众的租金收入，理应“取之于民，用之于民”。 但事实上，因为缺乏明确和权威的信息，公众并不知晓土地出让金到底用在何方。在脆弱政府财政管理制度面前，土地出让金早已演变为地方政府的“第二财政”。

　　国家行政学院教授张占斌告诉《中国产经新闻》记者，土地出让金在一些较高地区能占到财政收入的50%以上。俨然，“土地财政”已占据地方财政的半壁江山。

　　近年来，土地出让金增长速度不断地刷新纪录。国土资源部的统计显示，2005年，在国家收紧“地根”的情况下，土地出让金总额有5505亿元；2006年增加到7676.89亿元；到2007年近1.3万亿元，其中招拍挂出让土地收入超过9000亿元；受房地产市场低迷影响，2008年全国土地出让收入缩水，但仍然维持在9600亿元的高位。

　　据业内专家测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益一般在40%以上。照此计算，近两年地方政府获得的土地出让净收益，每年应在4000亿元以上。原国土资源部副司长刘国仁告诉《中国产经新闻》记者，4000亿元也许是保守估计，在一些地方净收益可能远远超过40%。“很多补偿根本就不到位，明账的尚不能做到公开透明，更何况还有账外的土地收益。”

　　早在2006年下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中就明确规定，将土地出让收入全额纳入地方预算，缴入国库，实行收支两条线管理。这意味着市县政府不能再随意支配和使用土地出让收入，而必须按照财政预算管理的要求，经过批准才能使用。在此之前，土地收入都是自收自支,则被认为是刺激地方政府滥用土地的主要诱因。

　　“中央要求将其纳入预算管理，也是基于从体制深处遏制地方用地冲动的考虑。”刘国仁告诉记者，但是这个政策实施效果并不明显。各级政府预算不上真正意义上的公共预算，预算的信息不全面，很多地方只有税收财政才列入预算，大量的土地出让金是不被列入预算的。

　　土地收入没有纳入预算管理，意味着可以摆脱人大乃至社会的监督，资金被任意占用、挪用的风险自然就增大。也正因为如此，地方土地出让净收益到底是多少，往往是一笔“糊涂账”。

　　审计署调查发现，仍有城市拖欠、出借征地补偿资金情况，欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。另外，截至2007年9月底，尚有3个城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。

　　如此的审计结果着实让人震惊。“地有多大‘产’，人就有多大胆”。刘国仁表示，中央有政策，地方就会有对策。天文数字般的资金，自然会有诸多人愿意去“冒险”。即使有些地方将出让金纳入了预算，中央能起到一定的监管作用，但是目前的监管办法还是比较虚的，用词也很模糊，缺乏可操作的具体措施。“怎么让预算变得可审查、可监督，才是当务之急。”

　　为摸清土地整治（整理开发复垦）资金监管力度，国土资源部下属的土地整理中心近日向各地发出调研通知，要求填报2007和2008年各专项资金收支详情。其中包括新增建设用地土地有偿使用费、用于土地开发的土地出让金收入、耕地开垦费、土地复垦费和其他资金收缴、分配、结余等情况。

　　此次调研能够最终汇总全国各地的15%土地出让净收益，或许可以由此知晓地方政府到底从卖地中所获几何。

　　“很多地方政府在土地出让金的利用上都存在‘缩水’。”国家行政学院张占斌对本报记者表示，了解地方获利多少之外，还要理清土地出让金的支出情况，提高“透明度”。

　　“如果土地收入始终是一笔‘糊涂账’，那么政策规定‘不得低于百分之多少’的用途自然也会成为一句空话。”刘国仁表示，中央已三令五申禁止地方政府违法卖地，但土地管理问题依然十分突出。如何守住18亿亩耕地这条“红线”，是当前一个艰巨的任务。

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