21世纪经济报道记者 马晖

　　 中国学前教育研究会近期给正在紧张制订当中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（下文简称《规划纲要》）起草组提交了一份建议书。

　　 在这份名为《关于〈规划纲要〉中学前教育专题规划的建议》中，提出了当下中国学前教育领域中存在的诸多问题，并进一步强调了国家应该承担起学前教育的义务，保障中国5200万适龄儿童的受教育权利。

　　 建议书认为，国家应加大对于学前教育的财政投入力度，尽早达到学前教育经费占政府公共教育经费支出比重3.8%的国际平均水平。

　　 “此前，学前教育领域的改革多是教育领域其他改革的附属品，政府主管部门很少从儿童的利益角度来考虑学前教育应该怎样改革发展。这一次《规划纲要》的起草，其实是给了我们一个认真理性思考的机会，希望主管部门能够明确，中国的学前教育到底应该怎样走？”中国学前教育研究会理事长、北京师范大学教育系教授冯晓霞表示。

　　 “非改不可”

　　 “中国目前的学前教育，到了非改不可的时候了。” 冯晓霞语气凝重。

　　 学前教育包括0-3岁的早期教育和3-6岁的幼儿教育两个阶段。从中国国情出发，目前的学前教育主要集中在对于3-6岁的幼儿所开展的公共幼儿教育。

　　 统计数据显示，中国现有3-6岁的儿童5200多万，但是学前教育领域存在许多亟待解决的问题。

　　 在中国学前教育研究会提交的这份建议书中，列出了现存的一系列突出问题：包括学前教育的普及率低，入园难，最需要接受学前教育的人群最缺乏受教育机会；优质学前教育资源分配不公；幼儿园收费过高，大大超出人民群众的承受能力；幼儿园教师待遇差，队伍不稳定，水平参差不齐；非法办园现象严重，安全隐患大量存在；教育质量缺乏监管，违反儿童身心发展规律的现象难以有效纠正等。

　　 “仅拿入园率一项来说，2006年中国学前三年入园率是42.05%，相当于发达国家在1970年的水平。”冯晓霞表示。

　　 而早在2003年，国务院颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中，就明确提出了到2007年“学前三年儿童受教育率达到55％”的目标。2007年的数据显示，该项指标为44.6%，比预定目标低了10个多百分点。

　　 2007年，《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，再一次重申了这个目标，提出到2010年实现“学前三年儿童受教育率达到55％”。

　　 “按照目前发展速度来看，到2010年实现55%的目标有困难。”河北省教育厅巡视员韩清林表示。韩清林也是此次《规划纲要》起草小组中学前教育部分的负责人。

　　 韩曾任河北省教育厅的副厅长，主抓该省的学前教育工作，对于学前教育的发展脉络十分熟悉。在他看来，学前教育经历了波动性的发展的阶段，目前的现状是“农村差，城市乱，地位不确定，法制不健全，政策出偏差，目标不明确，经费无保障，师资不稳定，城市幼儿园严重两极分化，高收费幼儿园已经成为暴利行业”。

　　 政府为主、社会参与

　　 “造成这种现象的根本原因，在于体制改革中，学前教育定位不明，基本性质不清，导致政府在发展学前教育中的责任不明，政策被任意解读。”建议书指出了问题的症结所在。

　　 此前，对于学前教育的发展，中国一直奉行“两条腿走路”的方针，即公办和民办的结合，发动各种力量来兴办幼儿园，推进学前教育。包括卫生部门、教育部门办园；机关、部队、学校、工矿企等企事业单位和街道、农村社队集体办园和私人办园等。

　　 而在上世纪90年代之后，国家颁布的相关文件中，“两条腿走路”的提法逐渐被“依托社会力量发展幼儿教育”的提法所代替。

　　 “尽管文件中所提的‘社会力量’是多方面的，但是各级政府更多的倾向于解读为‘私人力量’，结果就导致不少地方政府主动放弃对幼儿教育的责任，减少甚至完全撤销公共财政对于学前教育的投入，包括对公办幼儿教师编制的投放。”冯晓霞教授表示。

　　 以幼儿园为例，从1993年迄今，中国公办幼儿园的数量逐年减少，民办园逐渐增加。全国国有企事业单位办园由10.2万所减少至5063所，国有公办园由7.76万所减少至1.97万所。18万所公办园，最后只剩下不到2万所，而民办园则由1.7万所增加7.76万所。

　　 而与中国对于学前教育的发展方向不同的是，西方市场经济国家近几十年来学前教育的发展趋势却是——由私人行为发展成为政府公共责任。

　　 据冯晓霞介绍，目前国际上有很多国家已经通过多种方式承担起对幼儿教育的责任，比如国家提供的免费义务教育向下延伸至学前1-2年；政府向其认可的非盈利性幼儿园提供财政资助；政府购买民办幼儿园的服务等。

　　 美国奥巴马政府上台后，提出了全新的教育政策，其教育新政的亮点之一，就是推出了0-5岁的教育计划。在为了应对金融危机而推出的经济刺激计划“大单”中，美国政府拨款50亿美元，专门用于学前教育项目。

　　 因此，建议书中明确提出：“要坚持政府为主、社会参与、突出公益、保底填谷、促进均衡的发展思路。”而在经济欠发达地区以及面对弱势群体时则应强调“政府办园为主，公办教师为主，财政投入为主”的原则。

　　 “我国普及学前教育的重点在农村，解决教育公平问题的关键在为弱势群体提供低价优质的保教服务，而这些领域都是市场不愿意进入的地方，哪个城市里的民办园愿意跑到农村去开设幼儿园？”冯晓霞称。

　　 对于冯的观点，一直参与《规划纲要》制定的韩清林也表示认同：如果目前的政策不做大的调整，仅仅强调学前教育的产业化，仅仅以促进社会力量办园为制定政策的出发点，而忽视学前教育的公共属性，“中国学前教育普及的目标就难以实现”。

　　 “市场的主要作用在于提供多样化的服务，解决群众的教育选择问题，而公共资金应该解决‘保底’问题，保障中低收入家庭儿童的受教育权。”建议书称。

　　 而冯晓霞也表示，目前还有一些有利条件，可以有助于上述目标的实现：

　　 比如社会主义新农村建设提供了农村学前教育发展的契机；小学撤乡并校腾出的房舍可以部分减轻政府建园的财政负担；师范生和急待就业的大学生、大专和高职生提供了庞大的学前教育的教师预备队伍。

　　 1.3%与3.8%

　　 2008年，幼儿经费在政府公共教育经费支出的比重，包括非洲国家在内的世界平均水平为3.8%，欧洲14国均超过10%，而中国的此项经费支出占比仅为1.3%，差距明显。

　　 另外，OECD国家中，幼儿教育公共财政投入与私人投入之比已经超过了4︰1，对幼儿教育纳入义务教育范畴实行免费，或者进行政府补贴正成为世界性的发展趋势。

　　 “我做了三十年来的中国幼儿教育投入的分析，有一个很明显规律，凡是国家投入增长阶段，幼儿教育普及率是提高的，凡是国家投入减少的时候，学前教育普及率明显下降，”韩清林表示，“国家投入和幼儿教育的普及率有高度相关性。”

　　 因此，建议书明确提出了要“加大财政投入力度，完善学前教育投入体制和机制”。

　　 “这次《规划纲要》的制定，有学者提出按照3-6岁儿童占中国整个学龄儿童的比重来核定学前教育的投入占比，认为要达到9％，这个目标实现起来有很大难度，但是我们至少要达到国际平均水平，比如，到2020年能达到3.8%。”冯晓霞表示。

　　 建议书提出：建立学前教育的成本测算制度，制订生均公用经费标准，保障学前教育机构的必要的办学经费；确保财政投入的逐年增长，逐步分区域分阶段实现学前一年免费教育制度；设立学前教育专项经费，重点扶持农村、少数民族地区的学前教育事业，对家庭经济困难和残疾学前儿童接受学前教育提供资助。

　　 “我们倡议，中央财政率先带头，设立学前教育专项基金，用于学前教育扶贫，并调动地方的积极性，同时吸纳社会资金的参与。” 冯晓霞表示。这笔中央的专项基金，拟主要用于补贴中西部地区普及农村学前教育。

　　 另外，建议书还提出，对于学前教育城市和农村可以采取不同的投入体制和机制：城市根据成本核算，实行政府支持、举办者投入、社会捐助、家长交费的教育成本分担机制；农村则以政府投入为主、家长交费为辅。

　　 “我们的一个核心观点就是，一方面要求国家加大对学前教育的投入，同时也要改变‘锦上添花’的投入方向为‘雪中送炭’。”冯晓霞表示。

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