吴红缨

　　全国首家农村土地交易所未如预料中活跃。自2008年12月10日挂牌以来，重庆农村土地交易所除成立当天产生两宗交易外，至今未再开市。

　　 2月10日，重庆市国土局有关人士对此解释，交易有所放缓，是因为相关政府部门正在抓紧建立配套的操作制度。

　　 重庆市政协常委、西南大学教授邱道持表示，由于这是首创之举，在实践探索中难免遇到各种矛盾。“政府对此谨慎对待，而不是盲目推广，是负责任的做法。”

　　 重庆市去年2008年12月1日颁布了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，对交易各个环节作了规定，但它仍显宏观，不足以涵盖方方面面的问题。所以，出台配套的制度体系，使交易更加规范和有序化，则成为进一步推行的前提。

　　 重庆综合经济研究院研究员邓兰燕还指出，在当前经济形势下，随着外出农民工的返乡，地方政府出于农村社会稳定的需要，也要重新考虑地票交易的规模及速度。

　　 遇困“双轨制”

　　 重庆农村土地交易所面临的首个矛盾，是建设用地指标的“双轨制”。

　　 该交易所成立的初衷主要是探索全市范围内的“农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩”，也被称为“地票交易”。

　　 根据这个设计，重庆将有两种渠道获得建设用地指标：一是每年国家批准的10到12万亩的计划指标；第二个就是从这个交易所获得，面积约为计划指标的10%左右。

　　 由此产生的矛盾是，国家计划指标的获得是免费，而后者却需要花钱购买。例如去年12月10日土地交易拍卖的两宗地票，其中，08001号地票300亩建设用地指标，由民营企业重庆玉豪龙实业（集团）有限公司以2560万元竞得，成交单价为8.53万元/亩；08002号地票800亩指标由重庆市城市建设投资公司以6420万元竞得，成交单价8.02万元/亩。

　　 这里面的问题是，谁有权使用不用钱的指标，谁来使用要钱的指标？邱道持说，“这就会不可避免地产生区县或项目单位为获得免费指标，而做市级部门的‘工作’，产生廉政问题。”

　　 第二个亟须解决的问题，是土地增值收益的分配。

　　 《重庆农村土地交易所管理暂行办法》对此规定，是按不同形式的农村土地使用权交易，其收益按不同比例在农民和农村集体经济组织之间分配。

　　 在实际操作中，由于农村建设用地的复垦由区县政府的土地公司全面运作，农民并非直接交易主体。但目前对收益部分，如何在市、区（县）两级政府，集体经济组织和农民四个利益主体之间进行比配，是一个尚未明确的问题。

　　 农民权益的保证，是重庆在建农村土地交易所中重点强调的原则。在实际操作中，如何保障，仍需进一步研究。

　　 一是农民个体虽然允许参与指标的交易，但受访者都表示，这只在理论上可行，“一家一户到市场来交易的，从复垦到验收，交易，农民也难以承担这种成本，而这种个体操作，也会影响到基层政府的规划的实现。”

　　 二是交易的指标，亦很难一一与单个农户对应起来。重庆已交易的两宗地票中，江津区占了很大部分。该区国土局一位官员表示，这几百亩指标，是政府综合整合而成。此外，每一宗地的来源也非常复杂，有的可能是四荒地复垦而成，成本几千元每亩，也可能是宅基地，涉及农民拆迁安置，成本每亩几万不等。这都给利益分配带来难题。

　　 第三个大问题是关于土地的价格核定。

　　 江津区国土局官员表示，交易结果要低于他们的预料。一些区县也提出同样的反映。这就对建立合理的定价机制提出了要求。

　　 邱道持表示，国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村市场，认识不足，定级估价，基本是空白，而能不能套用城市这套评估方式，目前也需研究，所以要有前瞻性的考虑。

　　 正因为这些原因，新的交易未急于推广。江津区一位政府官员透露，去年12月地票交易所得，他们目前只收到一部分，其余“市里正在研究”。

　　 农村宅基地流转暂缓

　　 除前述制度完善的需要，促使重庆放慢农村土地交易步伐的，是该市应对当前经济形势下农民工回流这个迫在眉睫的大问题。

　　 农村土地交易不仅是重庆统筹城乡综改的一项重要探索，也是促进地方经济发展的一个重要突破口。它设想的路径，是通过“1小时经济圈”内区县，与重庆东南、东北的贫困地区进行城乡建设用地增减市场挂钩，既可缓解主城用地紧张的局面，同时“两翼”农村也得发展资金。其中将农民宅基地复垦为耕地，是获得农村建设用地指标的重要途径。

　　 而这个路径，在随着农民工返乡，已有所调整。

　　 重庆市一直是劳务输出的大市，现在为止全市劳务输出的人数是780万，占全市农村劳动力的53%。而现在，受到全球金融危机的波及，从沿海返乡的农民工出现回流。重庆市劳动局统计，截至去年12月30日，重庆全市回流返乡农民工47.2万人，其中从东部沿海发达地区回流的31.2万人，受金融危机影响的达到20.4万人，占总数的43%。

　　 农民工的回流不仅给地方带来就业方面的压力，同时使得宅基地的保障功能开始凸显。

　　 邓兰燕表示，目前市政府正在研究中的促进农民增收的举措，宅基地流转已不作为重要内容。

　　 “以前是一个重要突破口，把宅基地作为农民重要的财产性收入，现在不这样提了，中央对此也很慎重。”邓兰燕说。

　　 此外，重庆前期推行的少量宅基地，例如江津，针对的主要是在城市已定居多年、农村房屋基本废弃的农户，流转相对容易。“对于现在在城市没有定居的农民工，如对其宅基地进行大规模复垦，就有诸多困难。因为还涉及农民工的生活保障，地方财力也很难负担。”邓兰燕说。她认为，农村“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩），可能将会是一段时期内农村建设用地指标的主要来源。

　　 不过，这并不代表农村土地交易所的发展空间受限。邱道持认为，农村建设用地指标的市场需求仍然很大，当前只是用地结构发生了变化。“这个变化就是房地产用地有所萎缩，但扩大内需而启动的一些基础设施、重大项目用地，将产生新的需求，关键在于，要健全市场运作的规则及制度。”

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