■专家建言■张曙光

　　 四川地震的损失是惨重的，有的估计达上万亿元，甚至是无法补救的，灾后的恢复重建是艰巨的，也不是短时期的。不过，从经济上来看，地震造成的是存量资产的损失，而抗震救灾和灾后重建拉动的是新的需求，带来的是流量的增长。

　　 关于灾后重建，政府已经做出了一些部署，诸如，陆续制定和通过了《汶川地震灾后重建条例》（６月４日）、《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》（６月１３日）、《国务院关于支持汶川地震灾后重建政策措施的意见》（６月３０日）、《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》（７月４日），为灾后重建指明了方向和提供了政策支持，向灾区拨付了大量财政资金和重建物资，同时做出了１９个省市对口支援的具体安排。这是必要和正确的。目前，中央有关部门和灾区５１个县市正在重估地震灾害造成的损失，制定重建规划和重建方案；对口支援地区也在进行商讨和协调；有志于参与灾后重建的企业和民间人士也纷纷去灾区考察，寻找投资机会；有些恢复重建工作已经开始进行。

　　 然而，灾后重建不仅是设施和经济上的重建，更重要的是民族灵魂的重建和社会治理结构的再造。因此，灾后重建不只是政府行为和政府责任，更重要的是民间社会的发展及其深度参与，是非政府组织和政府组织互动机制的形成和运作。抗震救灾过程中志愿者和志愿组织的活动就是最好的体现。但从现有安排来看，我们过度重视了设施及经济上的恢复，而忽视了社会治理结构的再造和制度上的重建，过分突出了政府机构在灾后重建中的作用，在一定程度上把灾后重建变成了一种政府行为。因而，如何做好灾后的恢复和重建工作，仍然是一个值得认真讨论的问题。

　　 首先，灾后重建的直接主体是受灾的地区和人群，必须有他们的积极参与和主动行动，政府机构、社会组织以及其他主体的参与才能收到效果。中央政府主要是提供规划、规则和标准，并与其他地区提供人力、物力和财力上的支持。这种支持只能有助于而不能代替灾区人民自主创业、重建家园的实际行动。中央政府以及其他地区和人员进行支援的目的，旨在增强灾区人民恢复和重建的能力，就是一些大型基础设施和生态环境的修复和建设工程，也不应当采取大包大揽的办法，而应当采取市场化的运作模式，实行以工代赈的方法，由受灾人群参与建设。

　　 其次，灾后重建需要投入大量资金。除中央财政拨款和各地捐赠以外，仅以对口支援来说，国家规定每年完成的实物工作量不得低于支援省市财政收入的１％，且连续三年。按２００６年的财政收入计算，一年就是１６８亿元，三年合计５００多亿元，据说北京准备拿出５０亿元用于支援灾后重建。这些钱如何用，是由政府层层分配，由政府官员支配使用，还是采取ＰＰＰ的方式，即公共部门和私人部门合作的方式分配和使用，就是很重要的问题。

　　 中外实践证明，由政府分配和使用，不仅效率差，而且易于发生腐败问题，而采取ＰＰＰ的方式，不仅会提高效率，而且会促进民间社会的发育，直接推进社会治理机制的重建。就是用于提供公共产品和公共服务的财政资金，也可以采取政府投资，而由非政府组织生产供给的办法。地震中的事实也证明了这一点。为什么像刘汉小学、香港苗圃行动和青基会等民间捐赠修建的希望小学没有倒塌，学生也很少受伤，而政府出资建设的公办学校倒塌很多，甚至造成聚源中学那样的悲剧。可见，民间的参与是非常必要的。它可以对政府的行为形成监督和约束，提高政府效率。

　　 再其次，对口支援是我们的创造，也是我们的优势，但也有一个如何做的问题。且不说对口支援是中央的规定，而不是各地经过一定程序的自主行为，就是如何支援和参与重建，由于主要是政府对政府的行为，支援者和受援者也各有打算。受援方政府和官员想搞几个大项目增加当地的财政收入，支援方政府和官员想搞一些形象工程，以建立一座丰碑；甚至各个县市都打算建立自己的地震纪念馆之类的东西。因此，如何把对口支援从两地政府的行为变成政府和民间合作的行为，广泛利用民间机构，吸纳民间参与，按实际需要建设，就成为对口支援和社会治理机制重建中的一个重要问题。

　　 最后，住房和就业是灾后重建中的两个关键问题，其解决也应当符合现代社会经济发展的方向。具体来说，就是如何把异地转移和当地重建恰当地结合起来。一方面，由于四川地震灾区都是自然和经济条件比较差的地区，有些地方有可能根本无法恢复重建，另一方面，四川又是在外打工者比较多的地区，据调查在外打工人数占到当地劳动力的４０％以上，因此，应当鼓励异地转移就业和重建。如果将现有在外地打工人员的家庭以及愿意外出的人口能够迁往打工地区，留守人员的恢复重建在当地安排，不仅符合城市化的发展方向，也会减轻当地重建的任务，同时这种分散就业和重建的做法也是社会治理结构再造的重要途径，是一件一举三得的好事。

　　 这就需要一系列制度创新和政策支持。比如，可以按照安排灾区迁入人员就业的数量扣减对口支援地区的援助任务，还可以对迁入地区增加一定的建设用地，同时在其他方面给予必要的支持、鼓励和奖励。对于愿意迁往外地的人口在当地的权益，如宅基地等，给予合理补偿，迁入地应当给予其与当地人口同样的地位和待遇。对于灾区当地的恢复重建，统一规划是必要的；对于灾民个人创业和建房应当在税收优惠、贷款贴息、工商管理等方面给予支持和方便，鼓励私人的重建行为；对参与灾区恢复重建的外地企业也应当给予支持和鼓励，发挥市场机制在恢复重建中的作用。总之，应走出一条中国式的官民合作的灾后重建之路。

　　 从以上的讨论可以看到，设施上的重建和精神上的重建，经济上的恢复和社会治理结构的再造是密切相关的，是可以结合进行和同时实施的，其关联点和结合部就在于志愿组织和非政府组织的发展及民间力量的参与。

　　（作者单位：中国社科院经济研究所）