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对重设国家能源部问题的制度分析http://www.sina.com.cn 2008年01月31日 09:25 中国经济时报
■马宏王权 为什么需要重设能源部？ 重设能源部问题的提出，在于分散的能源管理模式已经无法有效地应对众多的问题与挑战，并逐渐成为了滞缓各项能源领域改革的体制性障碍。以下运用制度分析的方法与理论框架，从能源安全、能源产业发展以及能源产品定价三个方面来对此进行分析。 （一）能源安全 随着经济的高速发展，我国能源需求不断扩大，2003年和2004年，我国新增发电装机容量分别达到3000万ＫＷ和5000万ＫＷ，高于全球其他地区的总和；2004年，我国煤炭消费占到全世界的34．4％，占世界煤炭消费增长的75％；自1993年我国成为石油纯进口国后，每年对石油的需求以平均8％的速度增长。我国现已成为仅次于美国的世界第二大能源消费国。由于我国经济发展已迈入重化工业阶段，而重化工业及其上下游产业多为能源消耗大户，可以预期我国能源需求将会产生更加快速的增长。尽管目前我国能源对外依存度只有不到6％，完全能保证能源的自给自足，但是从长远看，我国显然无法长期依靠“立足国内”来满足能源需求。例如国际能源机构ＩＥＡ预测，随着越来越多的中国消费者购买汽车，到２０３０年中国石油消耗量的８０％需要依靠进口。我国目前不断出现的缺煤、缺油和拉闸限电现象，正反映了我国面临的巨大能源压力。 在这种局面下，我国应该高度重视能源安全问题，制定国家能源安全战略，灵活运用能源外交，扩大能源供应地，充分利用国际市场和国际规则，最大限度地保护我国的能源利益。然而，在当前能源分散管理的模式下，我国难以制定统一的能源安全战略，也难以有效地开展能源外交，对重要的能源项目建设缺乏战略意识（如建立国家石油战略储备的进程十分缓慢），对国际能源市场缺乏影响力和控制力。 以我国能源外交方面的情况为例，由于能源管理分属多个部门，使得我国并没有固定人选参与国际能源会议，这就无法保证我国在能源会议上发表意见的统一性和连续性，向国际社会展示的能源意图难免失真，更遑论通过能源外交捍卫我国的能源利益。如国家发改委副主任张国宝，作为我国出席国际能源会议较多的官员，同时担任着发改委振兴东北老工业基地办公室主任一职，还分管着一些交通问题，在这种情况下很难有精力进行有效的能源外交。如我国石油企业响应国家号召，“走出去”开拓油源却屡屡碰壁，一方面是由于我国缺乏一个统一的海外能源协调机制，三大石油公司各自为政，甚至互相压价、形成恶性竞争，另一方面也是在全球范围出现石油国有化浪潮的情况下，我国与产油国未进行及时、有效的能源外交的结果。 （二）能源产业发展 能源产业是关系到国计民生的重要经济部门，直接涉及石油、煤炭等国家重要战略物资，以及电网、天然气网的建设和运行等国民经济命脉，国家应该对其进行统一监控和管理，制定周详的产业发展战略，实行合理的产业规划和产业布局调整，重视能源装备更新和能源技术升级，推进节能环保和新能源开发，提高能源产业的整体水平。如前所述，在分散的能源管理模式下，各能源机构之间存在职能设定不合理等问题，使得能源管理出现了错位、越位或缺位，产业发展因而受到了极大制约。 以煤炭产业为例，当前煤炭管理的现状被戏称为“九龙治煤”：国家煤炭行业管理职能主要由发改委执行，国有煤炭企业负责人由国资委或组织部管理，资源由国土资源部门管理，安全监察以及部分关键的煤炭行业管理职能由国家煤矿安全监察机构负责等等。这导致了煤炭管理的混乱和部分领域的力不从心。长期以来，国家煤炭行业管理职能划归国家发改委执行，而国家发改委能源局煤炭处只有几个人，却要管理近三万个大、中、小煤矿，以及多达５００多万人的从业人员，煤炭产业的装备升级、技术更新和整体规划受此影响已经大大滞后于发展需要。如在煤炭生产基地山西省，煤变油项目、煤的地下气化项目等能够提升整个行业技术水平和竞争力的项目几乎没有布局，而山西省频繁出现的矿难事故，一方面是由于安全监管存在缺陷，另一方面也是技术设备长期得不到更新、生产方式和安全保护措施十分原始、落后的结果。 （三）能源产品定价 我国能源产品定价，既缺乏市场定价机制，也缺乏定价协调机制，这使得我国能源产品价格难以体现资源稀缺性、环境影响性以及生产安全性，无法将能源生产造成的环境和社会成本纳入整体成本之中。为保证我国能源产品的可持续供应、保护生态环境以及确保能源生产安全，应该对竞争较充分的能源产品实行价格放开，由市场的供求关系确定其价格，同时对具有垄断特征的能源产品实行价格监管，以市场的可接受程度作为价格管制的主要依据，通过税收政策促使能源产品比价优化发展，鼓励采用节能技术、开发新能源，建立合理有效的能源产品价格联动机制，改变我国能源企业在国际能源市场上不断陷入“低卖高买”怪圈的局面。而这些措施的实现，必然要以一个较高级别的综合性全国能源管理机构的存在为前提，在当前的能源管理模式下根本无法进行。如发改委下设的能源局作为厅局级单位，在协调正部级的三大石油公司和五大电力集团之间的利益上已经困难重重，由其指导各大能源企业建立能源产品价格联动机制更是心有余而力不足。 能源部的职能定位 第一，能源部应坚持政企分开，重视市场调节手段，以政策制定、执行与宏观调控为主要工作，不应回归依靠行政权威来进行行业管理的老路。 １９８８年成立的能源部，作为国家综合性能源管理机构，并没有起到应该起到的作用。其最大的问题是行政职能与企业职能不分，对企业的生产经营干预太多、太具体，很难从现实的利益中超脱出来，站在战略高度考虑问题。在我国市场经济条件下，重设能源部显然不应重犯过去的错误，其主要职责应针对国家能源的战略和政策层面，对具体的能源产业布局、能源企业行为、应用节能降耗技术以及新能源开发等工作，应以引导来代替行政指挥，充分发挥市场机制的作用。如已被山西省采用的合同能源管理（简称ＥＭＣ），作为一种全新的节能服务新机制，就非常值得推广。合同能源管理的实质，就是以减少的能源费用来支付项目全部成本的节能投资方式，即把埋在浪费中的利润挖出来，以风险投资的方式刺激各方的节能需求，使之转化成看得见、摸得着的节能收益。 第二，在能源部应设立一个独立性较强的全国能源监管机构，将能源的政策制定与监督管理职能相分离。 １９９９年人大代表提出的重建能源部议案，一方面建议成立一个制定政策的“能源部”，另一方面又建议同时成立一个能源部管理的执行政策的“能源监督管理委员会”，其下再设煤炭、石油天然气、电力等监管委员会，监管委员会在政府序列之外。这借鉴了美国的能源管理模式（能源部负责联邦能源政策及规划，国家能源政策委员会负责对能源政策提出建议），目的是实现能源的“政监分离”。能源政策制定与能源监管分属不同层面，工作模式、特点与要求彼此不同。在能源部设立较为独立的全国能源监管机构十分必要，这可以使能源部的工作更为专门化、合理化：政策制定职能应以宏观调控为主，针对情况提出政策方案，监管职能则包括能源市场准入监管，市场竞争秩序监管，能源价格、技术、安全、质量、环保和服务的专业化监管等等。 第三，能源部及其全国能源监管机构应该总揽能源政策制定和能源监管权力，不应让其他部门仍保留部分能源管理权力的局面出现。 曾有相关人士提出过这样的看法：“现在国家在电力方面有电监会，在煤炭安全方面有煤炭安全监察局，再组建一个专门机构来监管有必要吗？”事实上，如果重设能源部成为现实，并且同时成立了全国能源监管机构，那么能源政策制定和能源监管权力就应集中于能源部及其所属监管部门，原有的电监会、煤炭安全监察局应被并入能源部成为其下属部门。因为，如果在能源部之外，仍然保留若干具有能源管理权的机构，或使其他部门仍具备部分能源管理权，就等于分散式能源管理模式的延续，重设能源部将失去意义。当然，由能源部总揽能源管理大权将引发更多的阻力，但是如果在决策上认定了能源部重设的必然性，就必须进行这样的权力配置。 第四，能源部应配备人数充足、素质较高、专业性较强的人员队伍，从而具备处理大范围、大规模、高复杂度问题的能力。 当前我国发改委能源局仅有员工３０人，处理全国范围内复杂的能源问题显然力不从心。如果能够重设能源部，那么能源部应该配置足以承担全国能源管理重担的人员队伍。与其他国家进行比较，我们仅通过人数方面就可以清楚地看到我国能源管理部门人员配置上的相对不足：日本自然资源和能源署共有员工４６３人；加拿大自然资源部下属的能源部门共有员工９５２人；美国能源部拥有员工１４００人左右，另外，其国家能源政策委员会拥有员工１７００余人，其中包括５００多名律师。 （作者单位：中国石油大学中国能源战略研究中心；北京电子科技学院行政管理系）
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