从“两页纸到108本书”：人大审议公共预算“加力”

　　本报记者陈默北京报道

　　由非公共性走向公共性的财政体制改革已进行多年，以1998年在河北启动的制度规范性改革和2001年在广东启动阳光财政实践为典型。研究和观察者们发现，最近几年，改革出现新的动向，人大预算审查力度越来越加大，把关前移成为一种策略性选择。

　　两页纸说明和108本报告。

　　在1月11日由中国发展研究基金会主办的公共预算国际研讨会上，河北省财政厅副厅长高志立用了一个悬殊的对比来说明正在发生的变化。

　　1998年以前河北省财政厅提交给人大的预算草案，是两页说明加四张表，外加一个预算报告。而河北省财政预算改革起步后，每年提交的材料都是“用手推车推过去的———108个部门，每个部门都是厚厚的一本”。

　　中山大学政务学院副院长马骏教授说，“纵向地看，和过去相比，(财政预算改革)进步已经很大了。”不过，横向地看，这些进步还不足以契合更多的期待。香港中文大学李连江教授则表示，如果人大对预算的审查能力不提高，“以前的两页纸和现在108本书的效果是一样的，都没有办法审，我还是看不懂啊”。

　　由非公共性走向公共性的财政体制改革已进行多年，以1998年在河北启动的制度规范性改革和2001年在广东启动阳光财政实践为典型。研究和观察者们发现，最近几年，改革出现新的动向，人大预算审查力度越来越加大，把关前移成为一种策略性选择。

　　人大预算监督把关前移

　　全国人大作为最高权力机关，除了立法、修法和执法检查工作之外，还有一项重要工作就是经济监督，其中最重要的是审议国民经济计划和国家预算，并监督其运行。

　　全国人大财经委委员、原国务院发展研究中心副主任陆百甫说，在人大层面，“我国公共财政制度建设始于上一届，成于这一届，而进一步完善寄希望于下一届”。

　　陆百甫介绍，最近几年，人大在几个方面发挥了重大作用，一是建立和加强对地区间、领域间不平衡财政的调剂机制，向“三农”、中西部地区、东北老工业基地，以及教育、卫生、科技等领域大幅度倾斜；二是要使人民共享发展成果，体现财政的公共性和保障性，全国人大在预算监督的决定中就明确提出，财政超收部分主要用于弥补赤字和提高社会保障资金；三是强调中国财政预算中的特殊性，比如对全国性重大项目建设资金和国有经济的经营预算进行强有力的监督，要求建立财政的特别账户等。

　　马骏教授也认为，预算改革中最关键的就是权力结构的构建，人大的预算权力在过去几年进步非常大，最近几年的一个显著动向就是把关前移。

　　“河北省做了个尝试，先过人大常委会，再到党委。”马骏介绍。

　　人大的预算审查的重点放在了初审阶段，这个阶段，财经委(财政经济委员会，为人大内部的专门委员会)或者预工委(预算工作委员会，为人大常委会的工作机构)会和政府沟通协调，提出修改意见。

　　“如果重点不放在初审，到人代会大会审议的时候就晚了。”马骏解释，按目前的预算法，人大对预算没有修正权，要么是整体通过，要么是整体否决，而在目前情况下，整体否决是不可能的。目前只有三个地方的法规规定了人大的预算修正权，比如广东，但是其在2003年的一次修正尝试并没有成功。

　　此外，中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为，目前人大还不具备对预算进行实质审查的能力。现在的

人大代表绝大部分都不是专职的，每年开会就几天，真正讨论预算也就是半天，依赖人大代表是不现实的。

　　中国社科院财科所副所长高培勇也表示，从目前的人代会议程安排看，预算审查没有被放在人大工作的中心位置。

　　所以重点要放在前面，“甚至还要前移，之前就做沟通，提出意见，越往前越主动，越往后越被动，后期矛盾公开化，更不好解决”。马骏说。

　　高培勇认为，未来要在人大系统内部建立预算审议专家咨询机构，并尝试对政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度。

　　非正式制度有待法制化

　　但是目前也有很多问题有待解决。马骏认为，首先在预算初审阶段，人大常委会的法律地位和相应权责还不清晰，“对初审意见，政府如果不修改怎么办”？另外，人大不仅没有预算修正权，现在对预算调整也主要是关注平衡，“只要预算平衡，超收收入就不用上报，人大对预算调整方面实际上是没有办法进行监督的”。

　　此外，在人大内部，也需要构建一个有效的预算审查体系和程序。比如，财经委等专业委员会应该发挥什么样的作用？在有财经委同时又有预工委的地方，两者是平级单位，关系如何协调？这些都是要解决的问题。

　　长期研究公共预算改革的马骏还发现，目前实践中有不少地方“真正起作用的不是表面上的制度和成文的制度”，而是很多“非正式预算制度”。比如，人大提前介入政府的预算过程中，常委会或者财经委、预工委都是比较策略地往前迈进，它的角色，对政府而言可能是“监督者”、“合作者”或者叫“帮助者”，当中有一定的不确定性。

　　马骏举了个例子，“我们在一个地方的调研发现，当地

财政部门和人大财经委协调比较好，可以定位为‘合作者’，但后来我才发现，推动双方合作

理财模式出现的不是成文的制度，而是因为两个部门的很多人都来自同一个大学。”

　　马骏认为，预算改革下一步应该把一些积极惯例制度化，把那些消极的非正式制度替代掉，确定正式制度的权威，这就是法制化的过程。

　　河北省财政厅副厅长高志立也表示，公共预算改革的已有成果有待法制化、规范化。缺乏全国统一的规范，会导致一些地方的改革面临违法或违规的尴尬。

　　高志立则进一步建议改进公共预算的决策机制，建立部门建议、财政审核、专家论证、民众参与、党委政府集体决策和人大批准相结合的机制，明确不同层级的预算事项决策权限和程序，探索建立决策的咨询、听证制度。

　　马骏认为，未来要建立一个核心预算机构，将预算编制和执行彻底分开，设立新的机构专门编制预算，财政部门则专司预算执行和收入征收。