专家主题论坛：《还是看不懂———广州房价“国六条”半年初观察》

　　－

　　－

　　－

　　－

　　－

　　－

　　－

　　－

　　－

　　冯科

　　北大经济所房地产金融研究中心主任

　　开发商往往通过承诺给银行整个楼盘的个人信贷而获取开发贷款。这样银行既放了开发贷款又赢得了消费贷款，缓解流动性压力；开发商和消费者也都获得了银行的资金支持。银根紧缩的调控措施在执行时又有了偏差，银根表面是紧实际却松，削弱了宏观调控效果。

　　朱亚鹏

　　中山大学政治与公共事物管理学院讲师、博士

　　政府的政策更多地关注和强调了经济学意义上的房地产发展政策，而缺乏或者忽视了社会政策意义上的住房政策的维度与视角。政府片面强调房地产对经济的拉动作用，通过各种政策推动居民购房，导致房地产投资过热，房价上涨过快，蕴涵着经济泡沫的巨大风险。

　　扬汤止沸，不如釜底抽薪

　　从5月17日推出“国六条”的国务院常务会议到10月17日专门听取房地产市场调控措施落实情况的国务院会议，整整5个月，国务院仍基本维持“原判”：少数城市住房价格上涨过快；结构调整的任务还十分艰巨；房地产市场秩序仍需进一步规范。这样的调控结果不仅国务院不满意，普通老百姓更是不满意。

　　于是，最近社会上便就为什么政府出台系列调控政策而收效甚微，房价依然上涨展开了热烈讨论？这里面涉及到中央政府、地方政府、开发商、金融机构、购房者的多方博弈。中央政府关心房地产引起经济过热甚于房价问题；地方政府关心土地出让金收入甚于房价问题；开发商关心成本、利润甚于房价问题；金融机构关心流动性过剩甚于房价问题；而购房人关心房价但手中却无任何手段，既不能使用选举权制约地方官员，也无力起诉地产商，只能嘴上嚷嚷，发几句牢骚而已。

　　中央政府管理宏观经济无可厚非，针对房地产投资过热问题，从地根和银根两个方面控制房地产投资过热、防范出现经济泡沫可谓措施得当，收紧地根直接控制商品房投放量，收紧银跟可抑制投资。但从中央政府的措施来看，不管是“国六条”、“十五条”及其实施细则，主要是调控供给，却忽视了对房地产市场需求的调节。实践表明，当前我国房地产需求旺盛，有不断推高的趋势。根据经济学基本原理，在需求刚性的情况下，控制供给必然导致房价上涨。国家发改委和国家统计局的数据提供了佐证：三季度，全国70个大中城市新建商品住房销售价格同比上涨6.7％，同比涨幅较高的主要城市包括：深圳12.3%，北京10.9%，厦门10%，成都8.9%，呼和浩特8.4%和广州8.3%等；下降的城市只有2个，分别是：上海2.3%，丹东0.1%。

　　宏观调控的对象是房地产开发商，然而由于只从供给方面进行调控，大大影响了调控的效果。虽然收紧银根加大了房地产商的财务成本，收紧地根和采取招拍挂制度增加了开发商的土地成本，但在需求旺盛的情况下，这些成本都很容易就转嫁给购房人。房地产开发商的利润仍有保证，增加房地产开发投资的冲动不减。

　　地方政府是宏观经济政策的实施者，由于以追求自身经济利益为第一目标，地方政府在执行政策时，有偏离宏观经济目标的可能。控制土地供应是房地产宏观调控的重要手段，而土地出让金又是地方政府的重要财源，有不少地方的土地出让金总额大过当地的财政预算，在追求自身利益最大化的目标函数条件下，地方政府在执行政策时有取有舍，凡是限制当地房地产行业发展的政策就想方设法给予灵活处理，凡是能抬高地价的则乐而为之。从地方政府、开发商、消费这三者的博弈来看，地方政府更愿意与开发商合作，因为基于自身利益最大化，出让地方土地，对于地方政府和开发商都能收益。地方政府一次性收益土地出让金，开发商有了土地也就获得了利润来源。地方政府本来应该为民牟福利的，比如建设经济适用房和廉租房，然而地方政府却把这社会责任推给开发商，一来要保证自己的利益，二来也怕民众找上麻烦，图个省事。地方政府与开发商的合作还表现在当地价太高了，开发商没有了利润空间，地方政府就通过由政府投资基础设施和配套等减免。

　　在采取银根紧缩措施时，银行对个人放贷却不限制，银行的流动性压力刺激银行纷纷寻找个人消费信贷。在银行、开发商、消费者三者博弈的过程中，三者表现出一种合作多赢的局势。开发商往往通过承诺给银行整个楼盘的个人信贷而获取开发贷款。这样银行既放了开发贷款又赢得了消费贷款，缓解流动性压力；开发商和消费者也都获得了银行的资金支持。银根紧缩的调控措施在执行时又有了偏差，银根表面是紧实际却松，削弱了宏观调控效果。

　　根据以上分析，宏观调控单从供给方面入手，在调控方向上有偏差，而实际执行起来又存在较大的偏差，因此调控政策收效甚微也成了必然了。当然我们也不能否认宏观调控取得了一定的效果，在控制投资过热和房地产暴利方面，收紧银根和地根的措施是取得一定成效的。然而要控制房价过快上涨需要有新的调控思路。

　　如果说现在的调控措施只是扬汤止沸，解决不了房价还是要涨的问题，那么也只有来个釜底抽薪才能从根本上控制住房价问题。在需求刚性的条件下，只有放松地根、增加房屋供给才能平缓房价。房地产不是单纯的经济问题，政府必须承担相应的责任，满足民众的住房需求，控制住房价。因此，建设大量经济适用房和廉租房让更多的有条件的人得到住房需求的重担必须由政府来挑。政府可以从其5500亿土地出让金中抽出1％用于收购旧楼房，作为廉租用房。收购来的房屋由政府统一管理，对于过旧的楼房应该拆掉重建，防止出现贫民窟，改变城市面貌。此外，政府可以充分利用资本市场融资，引入REIT运作，从廉租房的租金收入和政府部分补贴用于还息。比如融资1500亿元，收购60万平米的旧房作为廉租房，把收取的租金用于还款利息。

　　消除住房领域的两种结构失衡

　　根据统计数据，第三季度全国房价继续上涨，70个大中城市新建商品住房销售价格同比上涨6.7%，以“国六条”为代表的调控政策似乎并未能达到预期目标。

　　有媒体转述建设部官员的话说，国务院对房地产调控情况不满意，因此有关部门压力很大。

　　数据出台，情况摆在眼前。对此的解读却分成两类，彼此对立。一种意见认为，房价不降的主要原因是调控政策的效果滞后，或者，是政策执行不力；另一种意见则暗示，房价不降反升意味着调控政策本身存在问题。“真实需求”成为这种意见中的关键词，即在针对房地产投机活动的调控政策实施之后，房价上涨的动力只能来自真正的住房需求。

　　对此，笔者想问一个基本的问题:中国的住房政策的总体目标是什么呢？

　　笔者认为，答案应该是建立一个让普通中国人都实现居者有其屋（租赁、购买、合作建房等多元方式都应提倡和鼓励）的住房供应体系。居住是文明社会的人们基本生活需求。就这一点而言，它虽然不一定反映在“购买力”上的有效需求，却一定是一种反映在“生活”上的真实需求。中国目前的住房供应体系转型于改革前的单位制公房体系。当时，城市居民的住房需求主要是由单位提供公房的方式来满足。低工资与高实物福利是当时工资分配和社会保障制度的主要特征，也是与当时计划经济体制完全适应的。后来，国家进行经济体制改革，住房分配制度也经历了相应的变革。1998年，国家出台住房货币化改革，停止了住房的实物分配，而转而向职工提供货币形式的住房补贴，期望职工从市场上购买住房。由于我们处于从计划经济向市场经济转型的过程，政府无力向职工提供市场化的工资，当然职工也就无法向成熟市场经济社会那样绝大多数家庭根据自己的收入状况通过市场解决住房问题。于是，政府就提出包含商品房、经济适用房与廉租房共同组成的住房供应体系。其中经济适应住房旨在满足大多数中低收入家庭的住房需求，因为他们的低工资无法直接通过市场解决住房问题，而廉租房则是保障城市最低收入家庭的基本住房需求。

　　住房改革以一种新住房供给体系代替旧有体系，其目的是为了改变住房供给的具体方式以便实现资源的有效配置，而满足居民住房需求的内在目标是不能也不应改变的。在任何国家，住房供给都是某种综合了商品住房市场、补贴性住房与福利性公共住房（国外一般称社会住房）三者的混合住房结构体系。这三者分别应对普通消费者群体、中低收入群体以及贫苦人口的住房需求。各个国家和地区的住房制度的差别仅仅在于这三种住房供应体系所占的比例和实施方式的不同。在西方，住房政策在本质上是属于整体福利国家体制的组成部分。就中国改革时期的社会发展水平而言，与市场化转型相适应的住房制度应当是以补贴性和福利性住房供应为主体，以市场化供应为辅助的体制。1998年房改方案提出的以经济适用房为主体辅以廉租房和商品房的供应模式的制度框架是正确而稳妥的。然而改革的执行情况却大相径庭。与迅猛发展的商品房市场相比，住房供给“三驾马车”中另两个轮子却举步为艰。廉租房体系几乎没有建立起来，而经济适用房不仅在数量上没有达标，在标准上更加离立意远矣。在某种程度上，由于与大多数收入相适应的经济适用住房计划实施不力迫使普通家庭被迫进入商品房市场，加之投机性和投资性的住房消费，成为推动价格迅速上涨的原因，但是随着房价的迅速上涨，房价越来越偏离普通家庭的负担能力，成为民众不满政府政策，抨击开发商只求暴利，没有社会责任感的根本原因。

　　中国当前的住房供应体系是一个一个“三缺其两”的瘸腿马车。严重的结构失衡，不仅体现在住房商品房市场上，更体现在整体的住房供给体系上。只有更具目前我国经济的发展水平和市场化程度，完善补贴性和福利性的住房供应体系才能满足不同社会群体的住房需求，实现居者有其屋的住房政策总体目标。正是因此，仅仅将住房市场价格作为住房政策的衡量指标，才显得其只见树木而不见森林。现有争论意见中，所缺乏的是未能将住房视作整体社会保障体系的一部分，视作当代福利国家（而不是改革前的国家福利）体系的一个重要组成部分。中国住房体系的致命缺陷就在于供给结构的失衡，中国住房政策的致命失误也仍然在供给结构。中国房价的持续高攀，其根本原因也在于此。将中低收入群体，甚至是贫困人群的住房需求，都通过商品房市场来满足，当然会导致“真实需求”下的房价上涨和民众无力负担的抱怨和不满。调控政策纵使能够遏止投机炒作，挤掉住房投机和投资性消费中蕴藏的泡沫，但却无法化解普通居民穷尽个人、家庭和外来收入（按揭）满足自身住房需求提高房价的趋势。房价问题折射出来的对政治与社会稳定的意义和重要性也源于此。

　　至此，我们可以对中国的房价问题与住房问题作总体性的回答。就高房价所带来的承受性问题，政府是抓住了其要点的，即供给的结构性缺陷。然而，笔者认为，政府要从根本上解决住房领域的问题，不应仅仅关注房价的涨幅。造成当今住房领域迷局的根本原因表面原因是房地产市场供应结构不合理，更根本的原因在于住房供应模式结构的不合理。政府的政策更多地关注和强调了经济学意义上的房地产发展政策，而缺乏或者忽视了社会政策意义上的住房政策的维度与视角。政府片面强调房地产对经济的拉动作用，通过各种政策推动居民购房，导致房地产投资过热，房价上涨过快，蕴涵着经济泡沫的巨大风险。政府在决策过程中不改变以房地产经济为主导的思维定势，住房领域中的各种问题就无法根本破解。其原因在于结构性缺陷不仅仅处于房地产市场之中，更处于整体的住房供给体系之中。对于当前住房领域的困境，后者才是治标之所在。因为，现有的宏观调控政策也许可以抑制投资性和投机性的住房消费，解决市场供应结构失衡的问题，却无法解决住房供应体系失衡导致中低收入阶层无法和无力通过市场解决住房需求问题。从这个意义上来说，房价高低是个伪问题，如果政府制定并认真执行帮助中低收入家庭解决住房问题的住房政策的话，房价的高低则是由市场决定。

　　政府通过各种宏观调控政策来抑制房价上涨较快，其出发点是好的，但作用将是有限的，因为它没有区分不同人群的需求，没有界定政府保障与市场供应之间的合理界限。只要政府履行好自己在保障居民基本住房需求的责任，房价问题就会变成个人投资和消费的偏好和选择的问题。因此，合理界定政府的住房责任，解决住房供应体系的失衡，强调社会政策意义上的住房政策的建立和有效执行，才是破解住房迷局的根本出路，也是政府政策调整的正确方向。当政府保障所有居民有宜居、体面的住所，满足了居民基本的住房需求之后，房价问题将不会像今天一样成为一个关系经济健康发展、社会与政治稳定的热点问题。

　　（晓健／编制）