以社会效益作为财政进退的原则

　　社评

　　近期，中央将“基本公共服务体系更加完备”列为“到2020年中国构建社会主义和谐社会的9大目标”之一。中国财政改革和发展的方向和任务更加明确。

　　近年来，随着经济快速增长，公共产品和服务的供给相对落后于人们需求的增长，如在住房、医疗、教育等领域，一些以盈利为目的的经济主体将价格推高，相应的公共产品供给为群众所企盼却难以得到。以上表明，市场供需体系有时只能解决较高收入人群的需求，而较低收入人群的需求要依靠公共服务体系，中国公共服务体系需要完善的领域还很多。

　　一些领域服务体系的完善意味着投入加大。这相应需要更多的财政支出，但从目前的情况看，财政并没有余钱，自1990年代以来，全国财政一直都是支出大于收入，2005年的赤字是2080.14亿元。虽然今年税收可能又是大幅增长，全国财政收入可能增加七八千亿，这能使财政更宽裕，但如果按照现在的财政支出比例分摊，用于住房、医疗、教育等领域的支出增长有限，仍然不能满足需求。由此可见，完善公共服务体系，还要着眼于财政支出结构的改变，加大一些基本公共服务的支出比例，同时调减另外一些支出的比例。那么，哪些方面的支出需要增加，哪些方面的支出可以减少呢？

　　答案似乎很简单：财政从竞争性领域退出，集中用于满足社会的公共需要，实现从生产建设型财政向公共财政的转型，分清政府和市场的界限。但这个界限并不固定，而是会随着经济状况而改变。比如公路，一般被认为是政府提供的公共品，但中国的很多公路和桥梁要收费，具有盈利性质，并不是公共财政免费或低价提供的；又有一些财政比较宽裕的城市，将原来的路桥收费取消。可见，并不存在一个无条件的划定，将某些领域归为财政必须进入，而另一些领域为财政必须退出；相反，财政的进入和退出会随条件而变。

　　但是，因条件不同而产生的财政进出界限的可变性，却并不意味着就没有财政进退的基本原则，相反它更加迫切的需要一些原则来使不同时期界限的划分更加合理。

　　由于非盈利性是公共服务体系的基本性质，政府免费或者低价提供公共产品和服务，政府并不直接从中获利，但却可以此维护社会稳定，促进经济发展，最终使税收和财政收入增加。为此，单独从公共建设项目本身的盈利性难以看出一个财政项目的优劣。

　　评价一个公共支出项目的效率，还须进一步考虑项目的社会效益，这可能是一个不难形成的社会共识。而在此一认识下，财政进退的重要参照便是“财政投入的边际社会效益”，其基本原则为，边际社会效益较高的财政投入应予鼓励，因为单位财政投入带来了更多社会效益，更能为纳税人以及其他社会群体所认同；相反，边际产出低的支出应该减少甚至取消。这一原则适合于财政内部的结构，理论上，当各项财政支出的边际社会效益达到相等时，一定财政支出所产生的总社会效益将达到最大。

　　“财政投入的边际社会效益”也是衡量政府与市场界限的重要依据，实际上，市场供应的私人产品也可用“社会效益”理解，只不过此时这种“社会效益”为产权持有人所独享，公众享有的部分较小(但仍存在)。口径一致后，界限也就分明，当公共服务体系中的边际社会效益产出低于市场供需体系时，公共服务体系就应该退出，让位给市场供需体系。

　　以上原则可能会遇到操作性的质疑，判断一个投入的社会效益总是很难。然而，事情也并不全是如此，问题更深地隐藏于你用不用这个原则，假如使用此一原则，实际上，有时并不需要太多的数据，对于现实的感知便使人们很容易辨别这种“边际社会效益”的真实态势，如目前住房、医疗、教育等领域便非常需要公共财政的投入，此时投入一单位财政收入，所得的社会效益显然要远大于一些重复进行的生产性项目，而按照合理的财政进退原则，这些领域的财政投入便是要加大的。