建立完善农村金融体系长效机制

　　促进农村开发、改进农业生产、改善农民生活是解决我国“三农”问题的三大目标。针对农村经济和农民的多样化金融需求，可通过建立和完善包括农村政策性金融、农村合作金融和农村商业金融在内的多层次、全方位、互补性的农村金融体系，建立起支持农村建设资金循环的长效机制，更好地支持农村和农业的发展。

　　建立健全多层次的政策性金融体系，满足农民的多样化金融需求。各地农村经济的发展水平不同，农民的收入水平和生活水平也各不相同，需要有不同的政策性金融机构来提供相应的金融服务。以美国为例，其农村政策性金融机构主要由农业信贷系统和农民家计局构成，功能相互补充。一般而言，农民首先考虑从农业信贷系统取得贷款，包括中短期和长期贷款，都有相应的机构提供信贷支持。当农民无法从其它金融机构借到贷款时，可向农民家计局贷款。农民家计局的贷款利率低于市场利率，期限较长，具有类似农民“最后贷款人”的角色，起到的是雪中送炭的作用。考虑到中国的现状，未来的农村金融体系应当分为五个层次。第一层次是非盈利性的政策性金融机构，主要充当“最后贷款人”的角色，参与制定国家农业信贷政策，致力于农村基础设施和农民福利的改善；第二层次是合作性的金融机构，政府通过全力支持其改革，使其成为农村金融运行的主力军；三是区域性农业金融机构，致力于解决与当前农村区域发展不平衡相对应的、农村金融资源分布的区域性扭曲；四是现有各类商业银行，通过政策引导和产品创新，使其起到重要的补充作用；五是非正规金融活动，确定其地位并加以规范引导，会在我国特定历

　　史条件下发挥重要的正面作用。

　　切实加强政策性金融与商业性金融的互补合作。与城镇相比，农村地区人口密度小，交通、通讯、

能源等基础设施落后，国土开发和城镇化建设的市场和空间很大。与工业生产相比，农业生产分散、受自然灾害、市场价格波动影响很大，商业保险开展业务的积极性较低。与城镇居民相比，农民主要的收入来源就是土地收入和外出打工的劳务收入，县域经济和乡镇企业无法完全吸纳农村转移出来的剩余劳动力，总体上增收困难。另外，农民缺少养老、医疗保障，教育机会较少，使得城乡二元经济结构的问题更加突出。从各个角度来看，农村经济发展最需要政策性金融的支持。我国在建设农村金融体系过程中，应重视政府资源与商业金融原则的有效结合，政策性金融原则上不与商业金融竞争。政策性金融机构通过提供贷款担保，诱导和鼓励更多的金融机构从事这些具有较强政策性的金融业务。从国际经验看，加强政策性金融与商业性金融的互补合作，可以扩大对政策性金融支持对象的贷款规模。比如，美国农村政策性金融机构的资金运用主要是提供一些商业银行和其他贷款机构不愿提供的贷款，在贷款对象上各有侧重。政策性贷款的贴息、周转资金的短缺或损失，均由国会在年度预算中拨款弥补。

　　明确农村金融现有机构的功能和定位，充分发挥其融资作用。现有农村金融体系中的农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行和农村合作银行、

邮政储蓄机构等，有的全国性机构正在进行股份制改革和上市准备，对经济效益不明显的农村网点正在进行战略性收缩；有的经营领域仅局限于农产品收购贷款，没有起到活跃农村市场，促进农村商品流通的更大作用；有的农村合作金融机构本身存在经营上的种种不规范，只是作为吸储机构存在，应有的对农户生产生活贷款的支持作用没有充分发挥。现有的农村合作金融应从法律上明确其功能和定位，在加强监管防范风险的前提下，充分发挥贴近客户、信息优势和监控优势强的特点，在市场原则的基础上继续发挥政府政策实施的替代作用。中央银行可以通过向农村金融机构提供优惠利率贷款，由其转贷给农民。农村金融机构可以在自有资本的10－20倍以内发行由政府担保的农业信贷债券，在金融市场筹措资金。现有的农业发展银行应积极扩大业务范围，充分发挥对农业生产和农村商品流通的政策支持作用。借鉴韩国的经验，可考虑将

邮政储蓄系统纳入农村金融体系，通过立法规定邮政储蓄系统通过其在城市的网点吸收的城市居民和其他来源的存款，只能用于农业

　　和农村贷款。

　　探索建立地域性开发银行和中小企业促进银行。农村地区的基础设施条件千差万别，单靠国家开发银行一家很难完成广大的农村地区的基础设施、基础项目建设重任，可以考虑在欠发达的中西部地区和东北地区各设立中西部开发银行和东北振兴银行，明确其定位为政府出资的政策性开发银行，专注于本地区的基础设施建设。如日本就有专门的冲绳振兴开发公库为冲绳地区的开发提供长期资金。农村经济的发展关键看县域经济和农业合作组织的发展，这其中起关键作用的是农村中小企业的发展。我国现有农村信用社资金实力有限，很难承担中小企业的信用风险，可考虑由中央财政拨款，设立全国性的中小企业促进银行，为其它金融机构向中小企业提供贷款提供担保，从而促进中小企业的发展。在这方面，美国中小企业管理局（SBA）的经验值得我们借鉴。美国中小企业管理局一般不直接向小企业贷款，主要是通过担保等信用加强措施，鼓励或发动其它金融机构发放小企业贷款或进行风险投资。另外，SBA向小企业提供包括资金援助、技术援助、政府采购、教育培训、灾难救助、市场开拓（特别是国际市场）等在内的支持。SBA资金主要来源于国会拨款的周转基金和收回的贷款本息等，资金主要用于发放直接贷款、参与联

　　合贷款、担保以及其他特殊信贷。韩国中小工业银行专门为那些由于风险较高和缺乏足够担保品而不易从商业银行或金融市场获得发展资金的中小企业提供贷款；同时，还独家掌管政府设立的小工业基金，并对中小企业向其他金融机构借款提供偿付担保，促进韩国中小企业的发展。我国的农业信贷也可以农村基础设施项目开发、农村中小企业为主线，建立功能健全、分工合理的农村金融体系。

　　（作者单位：特华博士后科研工作站）

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