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■吴仲斌
乡镇机构改革成功的前提之一是乡镇政府职能的转变。乡镇政府职能转变的实质是乡镇行政机构的职能转变。当前，乡镇行政机构职能转变表现为“强化管理和服务”和“减权减事”两个方面，但主要方面还是“减权减事”：放弃那些应由市场部门和第三部门履行的职能。对此，当前争议的焦点可概括为：乡镇行政机构职能向谁转移？新的承担主体能否
履行相应的职能？转移后会不会形成治理真空而导致乡村秩序混乱？对这三个问题的回答不同，乡镇行政机构职能定位和改革方案不同。本文认为，构建均衡的乡村组织体系是乡镇行政机构职能转变的必经之路，它不会引起乡村秩序混乱。
一、农村经济市场化必然导致非行政乡村组织替代乡镇行政机构职能
在市场化改革的过程中，乡村经济运行主体——乡村组织按其经济性质差异逐渐分化为三类：一是以盈利为目的的市场部门，主要包括企业组织、家庭组织、集体组织和合作组织，提供的主要是私人品；二是以促进社会利益为目的且具有非盈利性质的政府部门，主要指行政组织，提供的主要是公共品；三是处于上述二者之间的非盈利非政府的第三部门，主要包括自治组织和事业组织，提供的主要是准公共品。
特定的组织将履行特定的职能，分化出来的乡村组织不可避免地会弱化进而替代部分乡镇行政机构职能，改变乡村治理机制，并使乡镇行政机构职能定位发生变化。具体表现为：
（一）市场部门对政府部门的替代。追求“效率”是市场经济的基本特征，它不可避免地导致如下两个变化：一是政府行政组织与市场组织的职能分工。市场经济中，基层政府职能主要表现为：执行有关法律、法规与政策，其作用在于提供制度规则；为社会治安、农业技术推广应用、计划生育、农业和农村公共基础设施建设、生态保护、义务教育、社会保障、医疗卫生等提供经济资源，其作用在于提供公共品和准公共品。市场组织则以盈利为目的，在农村经济市场化过程，家庭组织，企业组织、集体组织和合作组织这四种市场经济组织不断发展壮大，越来越在农村经济中发挥着重大作用，全能的乡镇政府将经济发展职能转移给市场组织是市场经济的内在规律。
二是公共提供与公共生产的分离。提供公共品或准公共品需要政府提供部分或全部经济资源，但政府提供资金并不必然要求政府组织具体生产。因为纯粹从“效率”考虑，政府通过行政方式组织具体生产的效率大大低于通过市场竞争方式组织具体生产的效率。反之，采用招投标制、合同承包制、出租制、民营化等市场化方式将原来由政府承担的公共服务转移出去，实现原来乡镇政府的公共管理职能社会化，则能改善资金的使用效率。因此，针对新时期农村公益事业发展中政府应承担的责任，从政府提供资金与市场化生产关系的角度，采取“公办、民办公买、民办公助、民办”等多种形式引导市场组织参与，从而引入竞争机制以提高政府财政资金的使用效率，也是市场经济的内在要求。
（二）第三部门对政府部门的替代。降低行政成本和提高行政效率是公共管理的必然选择，它也不可避免地会导致如下两个变化：一是村组自治组织对乡镇行政机构的替代。随着社会的发展，国家与市民社会的相对分离是必然，市民社会替代国家（政府）的部分职能是必然。村委会成为法定的农民自治组织，是村庄公共事务治理的代理机构，相对乡镇行政机构，村组自治组织更贴近农民、信息更完全，运行成本低、运行效率高。随着以农村税费改革为重点的农村综合改革的深入、土地征用制度改革和计划生育压力减轻等等，村委会将逐渐回归其自治本质，组织农民治理乡村公共事务的空间增大。因此，从国家与市民社会的关系出发，“乡退村进”是必然，村组自治组织将选择性地替代乡镇行政组织职能（如调解民间纠纷和推动农村政治活动等），在乡村治理中发挥重要作用，“强化”村民自治的逻辑结果必然是“弱化”乡镇政府。
二是乡村公共事业机构从乡村公共行政机构中独立出来。准公共品的生产主体在现实中通常表现为事业组织，如农村义务教育、社会保障、医疗卫生和农业科技等生产机构。比较供给与需要，加强公共事业服务是下一步改革的必然选择。但是，在乡镇一级，行政机构和事业机构的界限是十分模糊的，行政性服务和事业性服务的区别也不明显。事实上，乡镇行政机构和事业机构提供的产品属性不一样，经济运行机制不一样。事业机构从行政机构中分化出来，回归其非盈利非政府特性，并承担其相应的职能是市场经济的效率要求。
二、乡村经济组织体系发育不均衡是乡镇行政机构职能转变滞后的原因
上述分析表明，随着农村经济市场化程度的加深以及乡村经济组织体系的不断完善，乡镇行政机构职能转变是可能的。但现实中的情况并非如此，近年来乡镇行政机构改革虽然一直是农村改革的主要内容之一，但乡镇行政机构职能转变严重滞后，并使乡镇行政机构改革难以有实质性的突破，这除了因为“减人、减机构”难导致“减权减事”难外，从组织架构和职能配置的角度，其原因在于：
（一）政府部门（乡镇行政组织）过于强大，垄断性地控制乡村事务。
乡镇行政机构臃肿，人员严重超编，其直接后果就是为了“养人”而“找事”，导致乡镇行政机构职能无限扩张，并反过来以其所承担的职能来证明自己存在的价值。“撤并乡镇，精简合并机构，定岗定编定员，将乡镇经营性机构推向市场”等改革措施，并没有从实质上减少人员和财政支出，庞大的行政组织依然凭借其强大的行政权力垄断性地控制乡村事务。
（二）第三部门非常弱小，难以分担政府行政组织的公共管理和服务职能。
1．自治组织不规范，自治组织行政化。农村改革后，村委会成为法定的农民自治组织，组织村民按照自治原则达成社区治理目标，完成如村庄道路等村庄公共事务。但是，长期以来村民自治组织运作状况确实不能令人满意。农村税费改革前，村委会没有履行自身所肩负的治理村庄公共事务的使命，而是过多地代理了乡镇政府委托的“政务”。税费改革后，仍没有摆脱“行政化”倾向。由此，乡镇政府与村民围绕村委会的控制权问题进行长期而微妙的较量，当村民发现村委会不是“自治”时，就“用脚投票”，对村庄事务漠不关心。这反过来又形成“村委会自治能力有限、需要乡镇政府界入”的假象。
2．事业组织薄弱，事业组织行政化。农村义务教育、医疗卫生和农业科技推广是比较典型的准公共品，比较供给与需要，事业组织薄弱导致其提供的服务远远不能满足需要，形成一种“政府职能缺位”的错觉。以加快发展乡村社会事业为由，行政组织控制着事业组织的“人权、财权、事权”，事业组织行政化。事业部门的职能表现为行政部门的职能，进而错误地把加强乡镇事业机构的理由作为加强乡镇行政机构的理由。
（三）市场部门发展不足，难以替代政府行政组织的经济发展职能。
1．企业组织实力不足。乡村企业组织的整体实力薄弱是不争的事实，并导致其难以承担发展乡村经济的职能，这反过来又形成应由乡镇行政机构来承担经济发展职能的错觉。
2．集体组织实力下降。集体组织的存在依赖于集体资产的存在。但是，随着农村经济市场化程度的加深和产权改革的深入，许多地方实际上是没有独立的集体经济，集体经济组织是个“空壳子”，或者有其名而无其实，与国有资产相似，集体组织也面临运营效率低下问题。集体经济实力下降导致集体组织功能衰退，提供乡村公共产品的能力不足。
3．家庭组织功能缺陷凸现。家庭经营集所有者、经营者和劳动者三位于一体，极大程度地克服了组织内部的“Ｘ—无效率”，确保家庭成为农业经济高效率组织。但是，家庭的“小规模”使得其不愿也无力承担一些公共经济社会事务，家庭的“分散化”使其组织起来非常困难，难以克服“小农户、大市场”的矛盾，难以联合起来提供社区公共产品。
从理论上说，市场化改革将使市场部门和第三部门选择性地替代乡镇政府行政机构的职能，促进乡镇行政机构职能转变。现实中之所以没有出现这种结果，主要是因为乡镇行政组织过于强大，限制了市场部门和第三部门职能的发挥，这种状况又反过来成为加强乡镇行政组织的理由，导致乡镇行政机构职能定位错误进而职能转变滞后。因此，构建均衡的乡村组织体系是促进乡镇行政机构职能转变的必经之路。
（作者单位： 农业部农村经济研究中心）
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