国家发展战略转型中的中央与地方关系

　　■李军杰

　　在“二次调控”进行的如火如荼的时候，中央与地方之间关系正在悄然变化：先是实施国家土地监察制度，向全国分派九个土地监察局，后是国家环保总局向全国派出11个常设执法监督机构。此外，1994年财税体制改革下放给地方政府的土地出让金也被纳入了预算内，拟从资金上约束地方政府“卖地生财”的冲动。种种迹象表明，1978年以来“放权让利 ”式改革思路正在发生改变，中央政府正在收紧控制之手。

　　中国改革开放的过程，实际上是在打破计划经济体制桎梏的基础上不断进行制度创新的过程，大体可以划分为三个阶段。当然这三个阶段之间是逐步过渡、互有交叉的。

　　在第一阶段由中央政府自上而下颁布改革法令，层层落实，因此可称之为自上而下的“强制性制度变迁”。改革初期，伴随着农村改革、设立特区等制度创新尝试，财政体制改革成为变革中央与地方关系的“突破口”之一。从1980年起，中央政府改变以往“总额分成，一年一定”的集权型财政体制，改行“划分收支，分级包干”的分权型财政体制。在这种情况下，地方政府作为合同契约人的身份初步凸现，再加上企业基金制和企业利润留成制以及一、二步利改税，地方政府逐步拥有了一定的“剩余索取权”。1994年，我国推出了财政与税收的配套改革，初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架，成为由“行政性分权（分灶吃饭）”向“经济性分权（分税分级）”转变的一个里程碑式的转折点。在新体制下，中央与地方划开事权，各自掌握不同税种，同时也保留若干比例明晰、规范划分的共享税，以自己的收入安排支出，形成各级独立的预算，与此同时政府间的转移支付也在向着相对规范化的方向发展。

　　至此，中央政府与地方政府之间的契约合同关系已基本成形并日臻稳定，地方政府主导辖区经济增长的热情也空前高涨，其背后的激励因素是地方政府作为代理人（合同契约方）获得了一定的足以激发其活力的“剩余索取权”和与之对应的“剩余控制权”。地方政府在财政和地区利益独立核算的压力和动力下，接替中央政府成为制度创新的主体，带领辖区内的企业等市场主体进行创新活动，制度变迁由此进入第二阶段。由于这个阶段实际上处于中央创新向市场微观主体创新的过渡阶段，因此称之为“中间扩散”阶段。

　　上世纪90年代以来，

中国经济的高速增长主要得益于这种增长模式。这种模式的优点十分突出：地方政府在相互竞争中不断进行制度创新，并出于招商引资的需要，在不提高地方税费负担的情况下争相提供更好的基础设施和公共服务水平。但是随着地方政府间竞争的日益加剧，其制度性弊端正在逐步凸现。

　　当前中央与地方关系的主要特点是“财政分权”和“政治集中”。地方政府有着不同于中央政府的效用函数，中央追求全国“一盘棋”，协调发展，而地方政府则更多地关注本地区利益以及由此形成的“政绩显示”。在市场经济体制尚不健全、财权与事权不匹配和以经济增长作为地方领导的政绩考核指标的体制和制度安排下，地方政府必然会更多地关注本地区的经济增长和财政收入，关注自身的政绩。利益驱动的结果是地方政府主导辖区内投资快速增长，甚至演绎为不同地区地方官员之间的“政治晋升锦标赛”。例如全国范围的城建热、

房地产热、汽车热、钢铁热的背后，都能清晰地看到地方政府间竞争的影子。尽管从统计数字上看，投资主体大多是民营企业，但是潜伏在民营企业的利益冲动之下的，恰恰是地方政府的政绩冲动。因为作为政治市场中的“经济人”，地方政府官员更加倾向于自身的成本——收益分析。换句话说，在现行的体制约束条件下，对于地方政府来讲，追求政绩显示（“官出数字、数字出官”）比落实“科学的发展观和正确的政绩观”更加“有利可图”。在这种情况下，地方政府有能力也有动力利用信息和区位优势采取机会主义行为“应对”中央政府的

宏观调控，即所谓“上有政策，下有对策”。在这种发展模式下，“一抓就死，一放就乱”的所谓“死乱循环”也出现了新的变化，即“放”肯定“乱”，但“抓”不一定“死”，这是近期宏观经济波动的主要体制性根源。2003年以来的本轮调控在“一次调控”没有根治投资过热的情况下，今年上半年不得不进行“二次调控”。每次调控的实质大同小异，中央踩“刹车”，地方踩“油门”，随着事态的发展，“刹车”与“油门”的博弈最终变现为中央政府对地方政府的行政制裁。

　　这里面有一个至为关键的问题是国家“追赶”战略问题。建国以来，我国一直处于传统发展经济学意义上的赶超阶段，先是在计划经济体制下中央政府主导的投资追赶，后是改革开放后，在“放权让利”的大思路下利用和依靠地方政府的积极性和分散创新智慧进行追赶，但始终都没有摆脱投资驱动型的路子。这种战略的核心特征是由政府利用行政动员的高效率替代市场配置资源，通过快速的投资驱动，达到国家之间的赶超目的。这种赶超无论是由中央政府主导还是由地方政府主导，实际上都存在一个本质的缺陷，即政府与市场之间的界限是模糊不清的，主要表现在两个方面：第一，政府出于追赶目的直接或间接进行竞争性投资；第二，政府利用产权界定模糊的资源（例如农村土地的集体产权实际上是产权的虚置）打着“经营城市”的旗号大肆进行城市化扩张。因此，要处理好政府之间（无论是纵向的还是横向的）的关系问题，首先必须处理好政府与市场之间的关系问题。

　　政府与市场之间的关系问题实际上是一个排他性产权的界定问题。如果产权问题没有解决好，政府间问题不可能得到有效的解决。在一个相对“软化”的产权制度环境中，所谓的集权与分权，实际上只是决定了谁（中央政府还是地方政府）有权力来配置本应由市场自发配置的那部分资源；而所谓的政府之间竞争也只能是加剧了对“公地”资源的攫取和滥用。因此，必须首先“硬化”产权制度环境，划清政府与市场之间的界限，然后再来规范政府间关系，这也是转变政府职能（由“建设型”向“服务型”转变）和经济增长方式（由“投资驱动型”向“内需拉动型”）转变的制度性前提条件。

　　结合当前的调控形势和中央派出执法机构增多的迹象，我们能够做出这样一个历史性判断：中国已经处于渐进式改革路径的战略性拐点。这个拐点实际上就是由“放权让利式”改革方式转向以明晰产权、“硬化”产权制度环境为主的改革方式的历史转折点。其标志是政府通过投资驱动经济高速增长的国家追赶战略逐步历史性淡出，从这个角度看，《物权法》的出台具有特殊的历史意义和现实意义。从地方政府手中上缴的权利不应该重新交回中央政府有关部门手中，而是应通过明晰产权的方式直接界定给市场，由此中国将进入制度变迁的第三个阶段：即伴随着排他性产权的日益清晰，制度创新的主体由政府（先是中央政府，后是地方政府）过渡为市场微观主体。

　　有一个问题值得重视，中国疆域辽阔，不同地区之间经济发展水平和观念开化水平千差万别。中西部相对落后地区的制度演进是逐步“嬗变”还是人为“突变”，对这个问题要采取谨慎的态度。尽管东部沿海地区地方政府通过投资快速驱动经济增长的历史性任务已经基本完成，但是中西部某些落后地区却在刚刚起步。从最近几年的经济发展态势看，中国不但存在产业由东向西进行梯度转移的问题，在观念和政府行为模式上也存在梯次传播和学习的过程，因此处理中央与地方之间的关系既不能搞全国性的“一刀切”，也不能因为迁就部分落后地区而人为地容忍重演已“过时”的制度变迁模式，可行的做法通过西部大开发和中部崛起战略，由国家从政策和财政投向上向中西部地区倾斜，重点是基础设施建设，而在发展理念以及中央与地方关系的处理上，中西部要做一些必要的跨越和提前对接。

　　政府投资驱动型追赶战略的结束并不意味着国家追赶战略的结束，而是标志着国家战略的转型。对此，国家“十一五”规划有明确的表述：“立足增强自主创新能力推动发展，把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。”

　　当建立在排他性产权基础上的微观主体（企业和个人）成为制度变迁的“第一行动集团”时，我国的制度变迁方式最终会向与市场经济的内在要求相一致的需求诱致性方向转变。在这种模式下，市场成为制度变迁的主导驱动力，中央与地方政府完全在公共服务的框架内通过法律调整财权和事权，这才是历史发展的方向。（作者单位：国家发改委宏观院经济所）