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■经济随笔■刘卫常
乡镇财政困局已非新闻，多数人认为乡镇债务基本上是不合时宜的政府运作体制造成的，如：发展乡镇企业，普九达标，形象工程，事权过重，等等。但要清楚地认识深层次原因，还需要从“智猪博弈”视野中观察。
在博弈论经济学中，智猪博弈是一个著名的纳什均衡的例子。理论上，假设猪圈里有一头大猪、一头小猪。猪圈的一头有猪食槽，另一头安装着控制猪食供应的按钮，按一下按钮会有10个单位的猪食进槽，但是谁按按钮就会首先付出2个单位的成本，若大猪先到槽边，大小猪吃到食物的收益比是9∶1；同时到槽边，收益比是7∶3；小猪先到槽边，收益比是6∶4。那么，在两头猪都有智慧的前提下，最终结果是小猪选择等待。这个博弈说明，在博弈双方力量不对等的情况下，力量强的一方的正确策略是主动出击，力量弱的一方的正确策略是等待。
现实中，乡镇财政困局也与智猪博弈现象密切相关。各级政府都是很有智慧的经济人，在收取财政资金时都很积极，在出钱办事的时候都想靠边。在单一制国家，下级政府要服从上级政府领导，政策制定亦是上级政府说了算，很少征求下级政府的意见。这导致智猪博弈现象立即出现——在既定的积极社会收益下，会因为成本付出和利益回报不同而出现两种情况：要么中央政府积极，地方政府被动；要么中央政府消极，地方政府积极。
普及九年制义务教育，中央政府是积极的，但支付的费用远不及地方财政支出。据国务院发展研究中心调查：现在农村的义务教育经费中央只负担2％，省地两级负担11％，县级负担9％，78％的经费要由乡镇这一级来负担。1992～2000年中央政府财政预算内资金分配到中小学的费用只占费用总额的0．3％～0．43％。1998年农村接受义务教育的学生1．23亿人，占当年全国义务教育学生数的比重为65％，农村义务教育投入占到全国基础教育投入的比重约为56％。
贫困的乡镇财政无力承担大量的教育投入，能够采取的方式无非是转嫁给弱势的农民或者是发行“债券”。按照有关法规，地方政府不能发行债券，但很多债券是迫于无奈发行的，很难说仅仅是基层政府不懂法律。
有些情况下，乡镇政府是积极的。例如，上级财政给钱的农村公路、电话安装、能源等建设项目。原因在于其收益大于成本。一段时期内的“跑部钱进”、要项目就是这个原因。此时的地方政府成为受益者。
如此看来，出现乡镇财政困局的原因在于智猪博弈，要破解这一困局当然需要打破智猪博弈。笔者认为，要调动中央和地方各级政府的积极性。为此需要在三个方面努力：
第一，将乡镇政府变为县级政府的派出机构。事实已经证明，乡镇政府没有承担一级政府职能的能力，无论是公共服务还是社会管理，都显得力不从心。再者中国历史上有着“皇权不下县”的传统，县级以下不设政府。从这两个方面考虑，同时为了维护社会稳定，将乡镇政府变为县级政权的派出机构较为合适。如此一来，既能减少行政层级，减少编制，也能减少智猪博弈的负面影响。
第二，法定中央与地方各级政府的财权和事权。出现乡镇财政困局与乡镇承担过多事权有关，乡镇干事的积极性不高与乡镇财权不足有关。为此，要将县级财政归属省财政管理，地市财政不与县级挂钩，逐步淡化地市管理权。这样能够减少地市截留省级财政的情况，有利于省对县的管理。
第三，财政收入适当向基层倾斜。1994年税制改革之后，县乡财政几乎“一扫而光”，而中央财政“扶摇直上”，省级财政“稳稳当当”。在上级政府处于绝对强势、乡镇政府处于弱势的现实条件下，在智猪博弈中，乡镇财政“吃不饱饭，还要干重活”，这样是很不合理的。有必要将财政收入向县级倾斜，增强县域经济实力。
（作者单位：中共广东省委党校）
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