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■本报记者唐玮
张荣坤、祝均一、王成明、韩国璋、秦裕，这些在上海财金界具有高知名度的企业高管和政府官员，随着有关部门对上海市劳动和社会保障局违规使用社保资金问题核查过程中，一一浮出水面。学者认为，上海社保局违规使用资金并非偶然事件，其背后折射出的是我国社会保障基金管理制度的不完善。
违规案频发折射社保制度漏洞
“上海社保违规事件不是偶然的，它反映出我国社保基金运营的制度缺陷太多。上海社保违规案的根源在于社会保障基金的‘资产不独立，钱权表面分离，实际不分离’的制度安排。”清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受中国经济时报记者采访时指出，“基金管理是社会保障制度安排的三大环节之一，而该制度安排目前仍有严重缺陷，如不尽快完善，违规案件可能还会出现。”
目前，我国社会保障相关基金和积累资金为数不少，包括全国社会保障基金理事会运营的社会保障储备基金、各地社会保险经办机构管理的社会保险滚存资金、建设部管理和经营的住房公积金、地方基层政府管理的各类农村社会养老保险基金、企业年金、商业机构管理和经营的补充养老保险和健康保险资金。
“社保体系的多项基金都面临缺乏安全有效管理的问题。”杨燕绥说，中国尚处于社会保障体系框架初步形成阶段，社保基金的安全和有效管理是完善社会保障体系的核心问题，尤为重要。
安全管理即要求能控制风险，风险则主要在包括道德风险和市场运营风险。首都经贸大学劳经学院教授庹国柱在接受本报记者采访时表示，社保基金账户管理人、投资管理人应该分离，权钱分离才能有效地防范道德风险。如今，全国社保基金理事会做到了分离，问题在于地方社保，地方社保应转变目前“掌钱就是握权”的旧观念。
除了权钱分离，杨燕绥认为社保基金要安全运营，还需要做到资产独立。社保基金不能随意贷给任何一个机构和个人，不能进入任何资产负债表。此外，社保基金的资产也要独立，要依法建立公益资产受托人制度，以隔离市场投资运营风险。
“监管的制度化和规范化也需要加强。”中国社科院劳动与社会保障研究中心副主任王德文对本报记者说，“虽然监管的形式多样，包括劳动保障部门的行政监管、财政部门的财务监管、审计部门对整个运行进行的监管，还有法律监管。但问题在于这些部门都是分割的，只是间接监管，大部分采取的仍是事后监管。”
探索合理增值成了指尖上的舞蹈？
社保基金的安全运营是如此重要，但单纯强调安全则可能将社保基金“管死”，不规范运作又可能“弄乱”，于是，资产的保值增值便又是一个难题。
杨燕绥指出，目前基金运营既不安全也不有效，面对人口老龄化和日益增加的健康支出，最终财政将无力补偿。若社保基金不增值，社会保障体系自身可能陷入财务危机。“我国是大的发展中国家，财政投入是有限的。而若依靠增加企业或个人缴费，也不恰当，因为我国的社会保险费率已经很高了。”
“因此，地方社保第一线的部分掌管人常常有两种冲动和混沌意念：一是误以为其所掌管的资金进入市场，会给其部门带来利益；二是误以为这种运营也能给社保基金带来增值，这合情合理，又于民有利，所以就会堂而皇之进行违规投资。”杨燕绥说。
那么如何对社会保障基金进行运作呢？“首先，应该依法建立公益资产受托人，坚持信托原则，改变政府部门下设经办机构的局面，隔离主管领导长驱直入，防止制度防线虚设。其次，在安全管理的基础上，建立专业化的审慎人制度。”杨燕绥建议，规范的信息披露是最重要的，应定期财务报告。
其实，企业年金已在尝试基于信托原则对养老金进行市场化运营的模式，但阻力重重，至今制度难以配套。杨燕绥认为，统一税收优惠政策缺位、社会保险费率过高、个人账户养老储蓄重复建设等因素只是财政社保预算缺位和社会养老保险制度安排的自身矛盾问题，而使得企业年金信托在中国推行步履艰难的根本原因，还在于产权不明确和传统信誉文化被破坏而新的信誉文化尚未形成。
而对于地方社保基金，专业化的审慎人制度建立尚需时日。此外，王德文认为：“从目前来看，地方社保不具备增值所需的专业投资能力。”王德文称需要探索新的方式。
那集中化运营是否能既安全又有效地管理社保基金？庹国柱认为集中化运营、提高统筹层次这种方式难度很大。“现今政策要求地方社保基金省级统筹，但真正做到的屈指可数，大多仍集中在各个地市。”
王德文指出，集中管理首先要解决的是利益的分割和冲突问题。目前主要问题在于地区之间经济发展不平衡，且社保基金缴费和收益在地区间也不平衡。如此一来，提高统筹层次相当于要把盈余补在有缺口的地方，富裕地区肯定没有积极性。
“在没有法律和法制的情况下，无论是集中到省级或是全国社保理事会，责任都不清楚，信息披露都不到位。”杨燕绥说。
需加强事前事中监管
在现今社会保障体系框架仍处于初步形成阶段的情况下，法律规范显得尤为重要。杨燕绥表示，社会保险法的草稿已经基本完成，并列到近期人大立法任务中。从草案内容来看，能否解决财政预算、基金安全有效运营机制等核心问题，尚不能乐观。
“需要解决的是怎么能够使得法律能真正落实，改变部分有法不依、执法不严现象。”王德文认为，关键还在于制度改革，加强监管的力度，促使监督程序透明和规范。他建议，可以建立独立于与劳动保障部门的第三方监管机制，对重点的投资决策进行评估。既要事后监管，又要加强事前监管，以防范于未然。
庹国柱建议，监管部门除了加强非现场监督工作，还需加强现场监管，基金监督机构要对被监督单位管理社保基金情况进行实地检查。
对于社保体制改革如何进一步推进，王德文认为，第一要解决社保基金缴费积极性不高的问题，目前全国的缴费率约仅有50％的覆盖范围。第二要解决历史遗留问题，解决“老人”（养老金改革前退休的职工）和“中人”（改革前参加工作而在改革后退休的）的隐性债务问题。第三，在有效解决上述两个问题的基础上，逐步提高统筹层次，以解决众多地方违规的问题。
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