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眼下正是麦苗染绿江淮大地的季节，江苏省淮安市9万多家农户正在向他们的村组干部缴纳一种以前没听说过的款项——农保费。
按照标准，已经植麦和计划植稻的农户，每亩要缴纳2.5元、5元或7.5元的保费，加上市、县（区）财政相应补贴的保费，如果发生保险责任范围内的灾害，损失超过70%，他们将从保险公司分别获得每亩100元、200元或300元的赔偿；养鱼户每亩缴纳20元保费，加上
政府相应的保费补贴，如因自然灾害造成漫塘等损失，将获得每亩400元的赔偿。8个县（区）的16个乡镇、9.7万家农户缴纳保费的行动，使淮安市成为全国第一个对大宗农作物开办农业政策性保险（简称农保）的试点地区。
2005年，淮安市在很小的范围内开始实行农业政策性保险试点。农保试点过程中遇到的各种障碍，在淮安市促进农业保险发展委员会（简称促展委）办公室主任王士高的笔记本上，被记录为36个问题，其中30个在今年的扩大试点中得到了初步解答。
王士高的笔记无意中为全国留下了政府与保险公司联办农业政策性保险的首个案例。
政府与保险公司实行“7：3联办共保”
试题一：如何使农户了解农业政策性保险？
答：淮安市在试点乡村进行了大规模的宣传、发动，其中保险责任等告知函必须发到农户手上，使投保人都清楚。
试题二：承保凭证是否要到户？
答：必须到户。中华联合财产保险公司淮安中心支公司在2005年共印制发放17万份承保凭证。
试题三：查勘定损是否请农民代表参加？
答：查勘定损小组由保险公司、乡镇农技站、村组干部、农民代表共同组成，对查勘定损情况在本村组张榜公布，接受群众监督。
试题四：投保率达到100%是不是好事？
答：政府和保险公司均认为不能以100%投保率为目标，因为客观上难以达到。
试题五：保费、理赔额在市、县（区）政府比例如何划分？
答：以实收保费总额提取15%的管理费用后，剩余部分政府与保险公司按7：3分成，分别建立风险基金。对政府分成的保费收入，在市、县(区)分别设立专户，70%留县(区)，30%由市级统筹，发生赔付时同比例负担。
试题六：是扩大试点范围还是全面推开？
答：经过反复研究、征求意见，淮安市最后决定扩大试点范围，原考虑扩大到16个乡镇，最后确定扩大到20个乡镇。
背景：淮安农业政策性保险实行政府与商业性保险公司“7：3联办共保”的基本运作模式，即“政策性保险，商业化运作，联办共保”。以当年实收保费总额提取15%的管理费用支出，剩余部分政府和保险公司按7：3分成，分别建立风险基金，实行单独立账、封闭运行，由市、县（区）两级促进农业保险发展委员会负责管理。其中政府分成部分，在市、县（区）分别设立专户，70%留县(区)，30%由市级统筹。发生赔付时按上述比例分摊。如保险基金不足赔付时，由地方政府与参与联办的中华联合财产保险公司以7：3比例分摊。据统计，首轮农保共承保三麦20.7万亩，承保面达83%；承保水稻19.7万亩，承保面达79%。6万多家农户参保，共有6898家受益。
政府“掌勺”保险公司“打下手”
试题七：如何防止乡村集体垫付保费，形成农户投保落空，又产生新的负债？
答：投保、承保必须落实到户，保险凭证必须户清户结。
试题八：如何防止压缩总面积提高承保面？
答：对种植面积进行抽查核实，努力提高数据准确性，以防试点效果打折扣。
试题九：要不要制定防灾防损工作预案？
答：正在制定中。
试题十：如何规范农保试点管理？
答：淮安市制定了《关于开展农业保险试点工作的实施意见》《淮安市农业保险财务管理办法》《三麦、水稻、鱼塘保险业务理赔管理办法》和《农民团体人身意外伤害保险实务管理办法》等。
试题十一：试点县（区）、乡工作经费如何解决？
答：2005年，淮安市政府由财政另外支出10万元，每个试点乡镇1万元，用于支付乡镇及村组开展农保宣传等业务的必要支出。
试题十二：要不要进行目标考核及评比？
答：淮安市反复考虑后决定，在开办初期还是作为单项工作进行评比，以加大推进力度，但不作为政府年度责任目标考核。
试题十三：乡镇分管领导是否保持相对稳定？
答：分管农保的乡镇干部有的因分工调整等给处于起步状态的农保工作带来麻烦。因此，淮安市主管部门建议，只要不是跨地区调动，分管领导要保持相对稳定。
试题十四：承保三麦遭受严重冻害如何处理？
答：2005年，淮安试点乡镇承保的三麦遭受罕见的冻害，而冻害没有写进原先的保险责任中，由此出现赔不赔的问题。在广泛征求意见的基础上，为扩大农保宣传、在农民中树立农保形象，淮安市决定采取变通的方式，经农户申报、市促展委组织人员实地查勘定损、张榜公示后，对因灾绝收的投保三麦按照保额80%的标准给予补偿，从保费中列支，下不为例。当年兑付冻害补偿金18.12万元，有898家农户受益。
背景：政府推动、财政补贴、与保险公司联办共保是淮安农业政策性保险的三大要素。从淮安试点过程看，政府推动是主导力量，宣传发动、保费收取、查勘定损以及理赔，都需要政府的全力推动，政府财政补贴是农业保险的最大支撑，借助保险公司的服务网络和行业管理资源是重要依托。
低保费 低保额 低保障
试题十五：赔付标准能否按因灾减产50%至60%为起点，对损失按比例赔付？
答：这种意见被否决。新办法规定赔付标准按照绝收标准执行。
试题十六：绝收标准如何界定？
答：由于农民和乡村干部的强烈要求，经联办双方协商测算，绝收标准从去年规定的因灾减产90%，调整为今年的70%。
试题十七：养鱼出险查勘定损清塘费用谁来承担？
答：原来鱼塘被淹查勘定损采取清塘办法，成本巨大。目前在实际操作中，只要出现因自然灾害漫塘即可认定为绝收，保险公司按照保额理赔。
试题十八：保费结算、分配是按险种还是按年度？
答：对试点乡镇确定保费入账时间，按险种结算，防止发生出险后再投保的现象。政府与保险公司则按年度结算分配，分别建立保险基金。
试题十九：养鱼大户能否在交保费时给予小额贷款支持？
答：淮安市各县（区）农村信用联社和乡镇农村信用社已对有贷款需求且符合条件的农户发放了“信用一证通”。
试题二十：如何规范理赔兑付手续？
答：禁止理赔款由村组干部统领，理赔款必须由受灾农户出示有效证件，签章亲领，由保险公司直接发放到农户手中或在乡镇财税服务大厅领取。
试题二十一：理赔组织建设问题。
答：受灾后按规定获得赔偿是农户参加农业保险的最终目的。为做好这项工作，淮安市在严格兑付资金下拨手续的同时，明确由保险公司负责理赔，乡村干部协助理赔兑付工作。
试题二十二：开发管理软件问题。
答：目前承保凭证、核查取证主要还靠手工操作，亟待开发管理软件，软件开发运行均需要投入，中华联合财产保险公司淮安中心支公司在着手进行。
试题二十三：保险公司网络下延问题。
答：中华联合财产保险公司淮安中心支公司的业务网络建设和完善还有待加强，正在向监管部门报批乡镇级的营销服务部。
背景：“低保费、低保额、低保障”是淮安农业保险的一个基本原则。淮安市政府副秘书长吴振华说，我们搞的农业政策性保险是对农业生产初始成本提供的保障，只能满足受灾农户恢复简单再生产，如果保产量就承担不起了。而完全商业性保险，农民又承担不起。所以淮安农保坚持“政府能承受、农民能接受、保险公司不亏本”的方针。
政府能承受 农民能接受保险公司不亏本
试题二十四：15%保费如何使用？
答：以实收保费总额提取15%的管理费。其中，10%给保险公司、3%给乡镇、2%给县（区），作为开展农业保险宣传、业务工作经费。
试题二十五：围网养鱼能否投保？
答：不能投保。围网养鱼损失核查存在无法把握的道德风险。目前淮安市养鱼保险仅限于池塘养鱼。
试题二十六：能否一年一次性收取保费？
答：稻麦季节不同，2005年实行分险种收取保费行政工作量很大。2006年在农民自愿的基础上，可采取一次性收缴保费。
试题二十七：改种是否要经过认定？
答：查勘定损前改种的需要报淮安市促进农业保险发展委员会，并由促展委组织查勘认定。
试题二十八：是否要扩大保险责任范围？
答：在今年的扩大试点中，保险责任条款扩大责任范围，在八级以上大风、龙卷风、冰雹、赤霉病、纹枯病、白粉病基础上，增加了暴雨、洪涝、冻害、火灾责任。
试题二十九：农民团体人身意外伤害保费收入分配问题。
答：农民团体人身意外伤害险是淮安稻、麦、鱼保险的捆绑项目，是“以险养险”的措施。2005年，试点乡镇的1.59万家农户参保该险种，投保率为22.9%，收取保费9.5万元，支付赔偿金1.5万元。按照规定，农团险保费收入亦按政府与保险公司7：3分成，用于补充农险基金。
试题三十：农民人身意外伤害险鉴定手续能否简化？医院鉴定还是残联鉴定？
答：新办法规定以医院鉴定为准。
背景：目前地方干部的最大担心是如果发生特大自然灾害，地方财力对过大范围的保险责任难以负担。据统计，2005年，淮安市三麦、水稻、鱼塘共收取保费238万元，支付赔款155万元，支出管理费用35.7万元，节余47万元转为风险基金。
地方政府力不能及的问题
试题三十一：在农户自愿的情况下，保费能否从国家粮食直补款中抵充？
建议：淮安市希望在农户自愿投保、签字认可的基础上，用国家粮食直补款抵充农户应缴保费，既放大了政策效能，支持了农保事业，又有利化解了保费收缴工作量大的难题。
试题三十二：大灾理赔风险资金能否多元化？
建议：淮安希望建立中央、省、市、县（区）政府财政农业保险风险基金投入体系。
试题三十三：农业政策性保险立法问题。
建议：农业政策性保险目前亟须法律支持，这涉及诸多问题。如：保险责任范围和定损标准问题、对保险公司的税收政策调整问题、国家财政支持方式问题等。
试题三十四：政府如何支持农业政策性保险？
建议：呼吁国家、省出台政策性文件，规范相关部门支持农业保险行为。政府支持农业保险的行为不稳定，2005年，江苏省政府拨专款150万元支持淮安市开办农业保险，今年是否继续支持？支持多少不确定。
试题三十五：农业保险再保险问题。
建议：希望组建全国性农业保险再保险公司，开展农业保险再保险业务，以分散重大灾害风险。
背景：目前国内个别地区也有一些农业政策性保险试点，有的是政府独办模式，有的是单一险种。农业政策性保险在国内既无政策，又无经验，其中最为关键的两大问题：一是政府支持的方式，二是保险公司介入的方式，均要在探索中寻找答案。
站到高处看农保
试题三十六：农业政策性保险如何适应市场经济发展？
记者述评：这是王士高笔记本上的最后一个问题，实际上也是一个要很多时日才能找到答案的全国性问题。参与淮安农业政策性保险试点的相关人士留下了他们的思考。
农业政策性保险将是公共财政运作的一个新领域。淮安市副市长李荣荣认为，政府既要对事关农民基本生活的大宗农作物开展保险并给予财政补贴，将来更要对农民适应市场需求、发展现代农业、对收入增加有举足轻重影响的项目及时开展农业保险并给予财政补贴，把过去的政府灾后救济改为灾前补贴，建立农民抗御自然灾害、分散风险的保障机制，促进结构调整，增强农业的市场竞争力。
财政支持农业保险的条件已经具备。拥有20年政府财政工作经验的淮安市政府副秘书长吴振华算了一笔账：以种植业来讲，全国现有耕地18亿亩，如果全部进行农保，按照每亩300元保额，5%的保费费率计算，要缴纳保费270亿元，如果财政负担一半，只要增加135亿元支出。财政为农业保险提供一定财力支撑的可能性是存在的。
有关人士分析认为，首先，将来政府不能管这么多事，如果说目前政府管了70%，保险公司管了30%，那么将来应该倒过来。政府应该只负责制定政策、财政补贴和运行监管，而农业保险的运行应该是保险公司的事情。其次，按照农业集约化经营、城市化的发展走向，农业保险的对象要从一家一户向规模农户扩展，对象多元化在当前和将来都是一个现实取向。第三，农业险种的开发步伐要跟上农业保险的发展进程，特别是要开发符合中国农业特点的新险种，保费、保额的档次也是多层次的。第四，要构建全国性农保政策体系和运行体系，包括农业保险法、开展农业保险再保险业务，各级政府的财政补贴等。
本报记者:周放
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