新农村如何化解乡镇老债务

　　■本报记者杨婷

　　农业税减免后，摆在地方财政面前一个重大问题是如何运用大大缩减的财政收入进行新农村建设。

　　有资料显示：2002年全国乡镇财政总收入为1457．65亿元，39054个乡镇平均财政收 入为373．24万元；当年乡镇财政支出总额为1756．2亿元，乡镇平均支出449．69万元。2002年乡镇财政收入占地方和全国财政收入的比重分别为17％和7％；支出分别占11％和7％。而与此同时，乡镇财政的收入规模地区间差异很大，特别是东西部的差异，在东部沿海地区，一个乡镇的财政收入可达几个亿，而西部地区许多乡镇则只有几十万的水平，中部地区乡镇约有几百万元的财政收入。乡镇财政总收入一般可以分为三个大部分，即预算内的财政收入、乡镇统筹收入和部门收费（对于后两个部分，有些地方将其统称为预算外收入，而有些地区则只将收费部分划为预算外收入）。

　　乡镇财政的支出主要有：人员工资。这一块占了乡镇财政收入的大半，在很多地区甚至达到80％左右；办公经费和其他支出。主要包括社会管理支出、农村社会保障支出、农村公益性事业服务支出和农村基础设施建设支出（农村中小学人员和公用经费、农村卫生院补助经费等按有关政策规定列入县级财政支出范围）。

　　工资占据了乡镇级财政支出的80％左右，而剩下的20％也因为种种情况被挤占，而用于农村建设等方面的资金少之又少。

　　近年来国家实施的农村税费改革，在一定程度上影响了乡镇级财政收入。而在另一方面，增收能力趋弱的乡镇财政，担负的职能却没有减少，从而乡镇财政的压力增加。特别是在中西部地区，乡镇财政仅仅是“吃饭财政”，而严重的负债使乡镇财政更是举步维艰。乡镇财政在自身“温饱”难以解决的情况下，有多少激情付诸农村建设可想而知。

　　形成乡镇财政紧张的局面非一日之寒，其原因来自多方面。总的分析，主要有三大块：现有财政体制不利于乡镇财政发展；税费的改革，特别是农业税的免除，让乡镇财政失去依靠；再就是严重的历史负债。

　　先说财政体制方面问题。专家概括，目前乡镇财政职能复杂，乡镇财政的公共品和服务包括这样几方面：具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等；外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其他一些社区福利项目；基本的政府行政管理。

　　职能复杂导致职能交叉、划分不明确，直接的结果就是管理分散，

执行力不强。在“事权重心下移”的同时，并存着“财权重心上移”，使乡镇财政经受着双重压力。当上级政府出现财政压力时，就会占用下级政府一部分财政资源，并且将一部分支出责任交给下级政府，这种情况下自己的财政缺口缩小了，但下级政府困难却更加严重。

　　这种财政体制不仅束缚了乡镇财政正常运行，同时还限制着乡镇财政的改善和发展。

　　再说税费改革问题。农业税免除之前，乡镇财政对农业税有很强的依赖性，这其中给农业的发展、农民的增收带来巨大负担。当这一块主要收入失去之后，乡镇财政的压力骤增，部分地区连“吃饭财政”也无法保证。

　　关于乡镇历史负债问题，2003年，农业部经管司对105个县676个村的村级债务情况进行了抽样调查，676个村2002年村级债务总额为2．15亿元，比1998年增加0．26亿元；村均负债32万元，负债面为88％。以1998年为基年，676个村债务1999年、2000年分别比上年增长3．62％、7．53％，2001年比2000年下降1．45％，2002年比2001年增长3．79％。

　　乡镇负债中，向银行、信用社贷款本息占总额的34％；向有关单位的借款本息占17％；向个人的高息借款本息占12％；向合作基金会的贷款本息占5％；与单位或个人之间发生的应付未付款占32％。

　　债务的形成也是一个长期积累的过程，其含有很多历史遗留问题。如在免征农业税之前，为了向上级单位交齐税款，或者保证“普九”，进行借债透支；“分税制”财政体制改革不完善，地方税体薄弱，缺乏稳定的税收来源，为了保证财政体系稳定，借债发工资等；乡镇财务承担职能复杂，缺少专项开支，造成支出混乱；债务多头管理，缺乏债务风险决策责任机制等。

　　如何缓解乡镇财政压力，使乡镇财政走出“吃饭财政”和“负债财政”的阴影，良性健康地发展，并实实在在做事？

　　专家建议，改善财政体制，从根本上解决乡镇财政的发展劣根。同时采取措施减轻负债压力，使乡镇财政轻松上阵。

　　《中国县乡财政体制的重新构建和设计》一文提出，“县乡财政体制重建和改革的整体思路，是一级政权，一级事权，一级财权，一级监督权”，并配之以自上而下的转移支付手段来完善分税分级财政，也就是说，必须重新划分政府层级和财政层级。然后界定各级政权包括县乡级政府基本职能。之后构建多元化和民主化的

理财机制。最后必须发挥地方民众对地方政府的监督权力，真正实现基层政权和财政的民主治理。”

　　这种说法得到了很多专家的认可，“减少政府层级和财政层级，建立一级事权、一级财权、一级税基、一级预算”是乡镇财政改革的宝典，要改变“事权下移”和“财权上移”的状况，乡镇财政应拥有相对民主的财政权力，而不是在“上级”与“下级”的游戏规则中充当责任承担者。

　　就较浅层次而言，需要加强乡镇财政的资金管理和督察，规范财政转移支付制度，解决目前区域财政发展不平衡问题。对于乡镇财政的债务问题，要积极开展乡村级债务清查，摸清底数，加强农村集体财务管理和

审计工作，强化村级债务管理，坚决制止新增债务，建立责任追究制度。