新蓝图，新版图

　　——解读《十一五规划纲要（草案）》

　　■包月阳

　　3月5日，国务院将《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》（以下简称纲要草案）提交十届人大四次会议审查。当天晚上，当我拿到这份Ａ4纸90页的纲要草案 时，第一感觉是“新”：形式新颖，思想新鲜，富有新意。当我一口气读完这份纲要草案后，我深为赞同温总理在政府工作报告中所说的那句话：我们国家正站在一个新的历史起点上。

　　纲要草案共分十四篇四十八章，其中第一篇是指导原则和发展目标，最后一篇是规划实施机制，中间十二篇是经济和社会发展十二个主要方面的具体发展目标和达到目标的实施思路。这样一个庞大的规划体系，读来却条理清晰，“可读性”很强，完全没有以往读长篇文件时的枯燥感。这是因为纲要草案在形式上做了创新，采取了正文加专栏的形式，这样一方面可以使正文更加简洁明快，另一方面又可以通过专栏凸显实现规划的一些“抓手”，便于人们了解规划的实施途径。我初次浏览草案时，感觉是在阅读一份国际组织的研究报告。

　　形式新颖的背后是纲要草案制订过程的创新。与以往几个五年计划不同，“十一五”规划首次“全球买脑”，采取公开招标的方式，组织国内研究机构和世界银行等国际组织，对160个重大专题进行研究，形成500万字的研究报告。同时，成立了由37位经济、工程、社会问题等领域专家组成的国家“十一五”规划专家委员会，这是专家学者首次全面参与国家五年规划的咨询论证工作。

　　相对于形式上的新颖，纲要草案所体现的思想、理念的新意是其更重要的特点。

　　新意之一是计划色彩进一步淡化，市场经济的思维方式稳居主导地位，尤其是政府在市场经济中的定位更加明确。

　　人们早已知道“十一五”首次使用“规划”这个词，拿到纲要草案，才真正理解了从“计划”到“规划”一字之变的深刻内涵。《草案》第一页开宗明义，称纲要“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为”，对那些属于市场、企业和资本自我调整的内容涉及很少。正如经济学家吴敬琏所言：“‘十一五’规划纲要（草案）最明显的特点是从计划到规划的转变。规划不是像过去那样靠指令性指标，靠分钱、分物、分项目实施的老式计划，而是通过完善社会主义市场经济体制和机制来提升经济。”

　　一般人会认为，从计划到规划，指标应该大大减少了，其实相反，“十一五”规划的指标比“十五”计划更多了。“十一五”规划用国民平均受教育年限、初中三年保留率、中等职业教育年招生规模等指标代替了“高等教育毛入学率”、“高中阶段教育毛入学率”、“初中毛入学率”等指标，比“十五”计划减少了“城镇居民人均住宅建筑面积”指标，却增加了很多人文和社会的指标，分别涉及经济结构、人口资源环境、公共服务和人民生活等方面，如城镇化率、单位ＧＤＰ能源消耗、单位工业增加值用水量、工业固体废物综合利用率、城镇基本

养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等指标。这些指标的调整体现了政府职能的转变。正如纲要草案所说，“政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责”，从纲要草案看，政府的后三个职能将大大加强。

　　纲要草案将22个主要量化指标分为14个预期性指标和8个约束性指标，这是前所未有的。这种划分也体现了政府职能的转变。据参加认证的专家介绍，在最初的文本中，规划指标被分为三类，一类叫导向性指标，一类叫预期性指标，还有一类叫约束性指标。专家在讨论的时候认为，在社会主义市场经济条件下，国家规划的基本性质是指导性的，主要是阐明国家的战略意图，而不是国家的行政指令。而导向性指标行政指令的意味就强一些，而且导向性和预期性两类指标在内涵上有重复的地方，因此讨论建议取消导向性指标，只制订预期性和约束性两类指标。专家的这个建议最终被采纳。

　　温家宝在政府工作报告中说道：预期性指标，是预计和期望达到的指标，主要通过引导市场主体行为来实现；约束性指标，是必须实现的目标，主要通过依法加强管理和提供服务来实现。换句话说，预期性指标，体现了政府的战略意图，需要通过宏观调控引导市场自主实现。约束性指标，涉及公共服务和公众利益，要求地方政府和有关部门通过配置公共资源和运用行政力量确保实现，是政府的承诺。

　　稍加注意就会发现，8个约束性指标集中在人口资源环境和公共服务人民生活两大类别中，分别是总人口、单位ＧＤＰ能耗、单位工业增加值用水量、耕地保有量、主要污染物排放总量、森林覆盖率、城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等。而经济增长和经济结构方面的指标全部是预期性的，包括计划经济时期十分看重的ＧＤＰ（总量和人均）、服务业增加值比重和就业比重、研发经费占ＧＤＰ比重等。

　　思想和理念上的新意之二是，这是一个以人为本的规划，从形式上说它让百姓看得懂，从内容上说它让人民得实惠。

　　与“十五”计划相比，“十一五”规划更重视人文的、社会的、环境的指标，22个主要指标中，反映经济增长的只有2个，反映经济结构的有4个，反映人口、资源、环境的有8个，反映公共服务和人民生活的有8个。在纲要草案中，有许多与人民生活密切相关的数字，这些“民生指标”将为今后五年乃至更长时期的百姓生活带来福音。

　　在以人为本方面，纲要草案有好几处文字给我留下极为深刻的印象。在第十篇第39章第4节“加大扶贫力度工作力度”中，针对不同类型的贫困地区和人群提出了分类扶贫的措施，有就地扶贫、易地扶贫、技能扶贫、技术扶贫、劳务输出扶贫、救济和救助等。尤其是“更加注重对贫困家庭子女的扶助，通过寄宿学习、家庭寄养、社会托养、免费职业教育等，改善其成长环境，防止贫困代际传递”这段话，闪现出人道主义的光芒。

　　纲要草案在思想和理念上的新意之三是发展重点更加突出，思路更加清晰。

　　在纲要草案中，建设社会主义新农村、发展服务业分别独立成篇，并把建设社会主义新农村摆在各项战略任务的首位，显示出国家发展重点更加突出。“新农村”这一篇包括发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌、培养新型农民、增加农业和农村投入、深化农村改革六章，读完这六章，使我此前对新农村建设的一些疑虑烟消云散，因为这六章构成了新农村建设的严密完整的规划体系，有主要目标，有多项互相联系、互为补充的具体内容和手段，只要真正执行到位，新农村建设就不会出大的偏差。“服务业”一篇把服务业分为生产性服务业（交通运输、现代物流、金融服务、信息服务、商务服务）和消费性服务业（商贸服务、

房地产、旅游、市政公用、社区服务、体育），各有具体的发展规划，并提出打破垄断等支持服务业发展的政策措施，从中可以看出政府加快发展第三产业的决心。

　　纲要草案首次把全国国土空间划分成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区，对于不同的功能区，实施不同的政策和考核指标，这是在地区发展政策方面的一个重要创新，从中可以看出，在资源和环境制约日益加大的背景下国家发展思路更加清晰。划分的依据是资源和环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，并统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。研读纲要草案可以发现，优化开发区域主要颁布在东部地区，重点开发区域主要分布在中部地区，限制开发区域主要分布在东北、西北和西南，禁止开发区域主要是国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园，分布地区不会很集中。

　　城市化思路在纲要草案中有较大调整。首先是提出了分类引导人口城市化的理念，对临时进城务工人员，继续实行亦工亦农、城乡双向流动的政策；对在城市已有稳定职业和住所的农民工，创造条件使之逐步转为城市居民；对失地农民要将其转为市民，并提供就业援助和失业及最低生活保障。其次是明确提出把城市群作为推进城市化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布的城市化格局。显然，这比“十五”期间的城市化思路也更清晰了。

　　“十一五”规划纲要绘就了一幅未来五年

中国经济和社会发展的新蓝图，这幅蓝图的“施工”将带来中国经济和社会版图的巨大变化。让我们期待这幅新版图的出现，让我们积极参与其中，为这幅新版图贡献美丽的色彩。