五大磷肥为何饮恨投融资体制？

http://finance.sina.com.cn 2005年12月28日 10:18 中国经济时报

　　■案例■本报记者李晓晔

　　在ｇｏｏｇｌｅ上输入“五大磷肥”，会看到很多“亏损”、“停产”、“失败”的字样。没错，我国五大重点磷肥项目从建成以来就是一个著名的投融资失败案例。中国国际工程咨询公司工作人员向中国经济时报记者证实，2003年6月中旬温家宝总理亲自批示，五大磷肥工程暴露了项目投资决策中的许多问题，要求国家发改委认真总结经验教训，加快推

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进投融资体制改革。

　　后评价：五大磷肥工程不成功

　　素有“中原磷都”和“荆楚重镇”之美誉的湖北省钟祥市胡集镇，曾经因为五大磷肥之一的湖北大峪口项目落户境内着实红火风光过一阵子，但这一切都随着大峪口项目的偃旗息鼓而成为明日黄花。当地经济迅速凋敝，已经成为一座“死城”，工人们依靠每月150元的补贴艰难度日。

　　“项目开工之日，就是停产之时。”一位胡集镇的工人如是说。据了解，大峪口项目实际完成总投资44．59亿元，超出原定投资33．93亿元。2002年底，大峪口账面累计亏损7亿元，除国内贷款本金和利息挂账外，已经欠世界银行贷款本金和利息9．9亿元。

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　　“十五”期间，国内规模最大的综合性工程咨询机构之一的中国国际工程咨询公司对五大重点磷肥项目进行了后评价。但因为后评价是个不受人欢迎的职业，当时的后评价人员大多各自飘零。

中国经济时报记者了解到当年参与后评价的工作人员目前仍坚守岗位的只剩下中国国际工程咨询公司后评价局张三立一人。几经辗转，本报记者独家专访了他。谈到对五大磷肥的后评价结论，张三立说：“从项目微观层面分析，五大磷肥工程是不成功的。”

　　中国国际工程咨询公司在做出的《我国磷肥工业发展的政策建议》报告中指出，我国五大重点磷肥项目中，一个建成即停产，另四个投产项目当年税后利润按照全成本计算亏损15亿元。

　　“项目建成之时，市场形势已经发生了很大变化。”张三立说，五大磷肥项目建设周期太长了。根据《我国磷肥工业发展的政策建议》的统计，从申报项目建议书到正式批准开工，五个项目平均用了6．6年；从批准开工到项目竣工验收，平均5．9年；从竣工验收到达到设计能力，预计要3－5年。五大项目从批准项目建议书到达到设计能力平均需要15年以上。建设周期平均延长9年，工期平均延误12个月。

　　该报告还指出，不成功的另一个表现是投资严重失控，立项计划投资约55亿，实际完成投资约182亿，是投资概算的3．35倍。

　　再次是亏损严重。目前五大磷肥项目的产量只有设计能力的40％，除了湖北大峪口重钙项目于1999年10月竣工验收后停产至今，湖北黄麦岭磷铵项目亏损2．5亿／年，广西鹿寨磷铵项目亏损2．45亿／年，贵州瓮福重钙项目亏损3．02亿／年，云南大黄磷重钙项目亏损7．19亿／年。

　　本报记者从国家发改委了解到，五大磷肥项目是我国“八五”期间的国家重点项目。1987年国家提出了实现化肥工业连续上三个台阶的建设目标：1990年、1995年、2000年分别达到1亿吨、1．2到1．3亿吨、1．5亿吨，确保粮食增产。在这一要求下，当时我国确定在“八五”期间重点发展磷肥和复合肥。中国五环化学工程公司副总工程师黄文雄曾指出，在此背景下五大磷肥项目于1980年代末立项，目标是到2005年形成110万吨以上的磷肥总规模，届时将占到全国高浓度磷肥产量的20－25％。当时的布局思路是靠近资源产地和靠近市场并列，按照矿肥结合、酸肥结合和磷电结合的原则实施。湖北和贵州的三个项目设计思路是磷矿结合、云南的项目则是磷电结合。

　　但根据当时的新闻报道可知，当时就有专家对湖北项目提出质疑，他们认为湖北的磷矿品质低，难于开采。但也有人认为，湖北地处中原，而华北、东北、西北都是缺磷省份，项目建成有市场方面的理由；云南的电价当时在0．02元，价格低廉；广西虽然没有资源，市场也不占优势，但可以依托老厂进行建设，成本会相对较低。

　　五大磷肥因何失败？

　　“产品方案、资源配置、资金和管理是不成功的核心问题。”张三立陷入深思，他显得有些痛心疾首。

　　“五大磷肥是重要的支农项目，但产品设计方案存在重大失误。”张三立回忆，当初设计的176万吨重钙产品方案是有关部门参考世界经验和一些专家意见上马的。但这一产品方案不适合中国情况，我国老百姓不认这一产品，重钙在国内没有销路。最典型的是设计规模在80万吨／年的贵州瓮福重钙在生产2．8万吨以后全部改产磷铵，改产之后产品一下子就活了。据最新消息，大峪口重新启动项目计划将重钙改为磷铵和氮磷钾复肥已经获批准；云南大黄磷转产计划也在操作中。

　　在资源配置方面，没有完全按照“靠近资源与市场”的原则进行建设。比如广西鹿寨项目立项时广西基本缺氮不缺磷，建设大型磷肥项目的市场目标是以磷换氮，但投产后，全国氮肥供大于求，已经没有调换的必要。而湖北磷矿品质差，开采磷矿的成本远远高于直接从云南运进。

　　“资本金不足也是项目不成功的一个重要原因。”张三立告诉本报记者，建设五大磷肥之时，正值我国资金困难时期，对所有项目没有拨款，自有资本金仅为8％，其余的采用了利用外资和贷款的形式。其中黄麦岭、大峪口、瓮福（矿山）项目使用了世界银行贷款，鹿寨、大黄磷、瓮福（磷肥）使用了日本海外协力基金，五个项目建成时资产负债率高达92％。按完全成本测算，产品成本高于售价。据当时新闻报道，中央和地方配套资金迟迟不能到位，延长了建设周期，因此增加了建设期利息。5个项目竣工验收后，仍拖欠项目建设工程费4．09亿。

　　“出资人管了项目法人的事，项目法人在操出资人的心。”在谈到项目管理中的问题时，张三立指出，五大磷肥工程没有实行项目法人制是管理失误的一个重要因素。除此之外，根据2003年的一篇报道，五大磷肥也没有实行资本金制度。整体协调也存在问题，当时的五大项目所引进的设备完全不一样，我国一时引进了当时世界上几乎所有的硫酸、磷酸和磷铵技术，失去了本来可以整体压价的机会。同在湖北的大峪口项目和黄麦岭项目相比，按同规模折算，硫酸项目多花3．2亿，磷酸项目多花1．5亿。在增加的127亿投资中，仅因为管理失误和设计变更造成的损失就达到25％。

　　另外，当时设计依托老厂建设的大黄磷、大峪口和鹿寨项目在施工过程中，几乎全部新建。福利、生活设施全部更新，变成了依托新厂解决老厂遗留问题。在广西鹿寨项目中，仅厂区外非项目的社会市政设施投资就超过2亿元。

　　“国家宏观经济政策调整则是引起投资膨胀的主要原因”，张三立谈到，项目建设期的“高利率、高物价、高汇率”直接引起投资增加97亿元，占投资总额的75％。其中，建设期利息就达到45亿元，工程定额和取费标准、物价价差提高29．99亿元，汇率变化导致投资增加22．25亿元。广西鹿寨项目在批准6年后才开工，建设条件已经发生了很大变化，开工时总投资已经超过预期投资的2倍。其中云南大黄磷项目，拟定“磷电结合”的建设方针时，电价在0．02元／千瓦时，现在电价提到0．21元／千瓦时，而每生产1吨黄磷需用电1万千瓦时以上。这97亿元实际上是在国家宏观政策调整过程中损耗掉了。对于问题的解决，发改委曾表示，在资产和负债“双缩水”的同时，将引进中国国际化肥贸易公司等大公司介入，并辅以国家适当的资金支持。加快“债转股”和中央、地方政府分担等政策的实施，尽快卸下企业的包袱政策。

　　五大磷肥暴露投融资体制问题

　　五大磷肥从批准项目建议书到达到设计能力平均需要15年。“十五”期间，我国投融资体制改革取得了一些进展，但是这一数据还没有缩短到令企业满意的程度。据云南石油

化工集团的一位负责人透露，为了跑一个12万吨／年的磷肥项目，花在行政审批方面的时间就是8年。

　　在2003年有篇评析五大磷肥的文章指出，目前投融资的审批制度更注重对前期的把握。反映在五大磷肥项目中，规划、立项、科研、初步设计和体制转变等方面，都保证了相对严格的控制，但后期就交给了当地政府管理，造成衔接水平的巨大差异，这也成为一些项目失败的重要原因。

　　而且目前的审批程序也不利于制止高风险的项目，反而会造成风险的逐步扩大。在广西鹿寨项目立项之时，就已经意识到了风险，但因为已经付出的签约成本，项目最终还是上马。

　　张三立指出，五大磷肥对于投融资改革的启示在于：该管的必须管好，不该管的必须放开。对一些产业相对集中、市场成熟度高的行业应该更多的采用市场的办法；而对于一些产业相对不够集中、市场成熟度低的行业要在对整个过程负责、内部协调的基础上管好。

　　“明确对出资人角色和项目法人角色的定位是五大磷肥对投融资改革的另一启示。”张三立说，这一问题到现在仍没有很好的解决混在一起必然会乱套，投融资体制改革的下一步应该触及这些方面。在最新的方案里面，把咨询评估和招投标放在一起，实际是将两个层面的事情混淆了。咨询评估是出资人管的事情，招投标是项目法人管的事情，把二者放在一起，是重大的概念性错误。其中也隐含了复归审批制的危机。

　　张三立表示，为了防止核准制和备案制向审批制倾斜，可以依靠三个标准：一、核准的主体不做项目法人的事。核准不只是项目内部的问题，如技术方案、财务效益问题。第二，从核准的内容上要做一个界定，必须保证是真正的核准，内容正确。第三，核准的方法和程序要改，不能延续过去的方法和程序。

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