“三农”：新老问题凸显发展艰难

　　■综述■本报记者张娜

　　“十五”期间，我国政府在“三农”问题上推出了一系列重大政策与措施，“两减免、三补贴、四保障”成为“十五”农业发展的关键词。在此期间，农业发展终于走出多年的徘徊局面。农民人均收入实际增长幅度扭转了“十五”前三年连续下滑的趋势，从4％左右的低位升至2004年的6．8％。今年上半年农民人均现金收入达到12．5％的增长速度。农村 税费改革、金融体制改革、土地征用制度改革以及户籍和就业制度改革也都得到了进一步发展。

　　扶持“三农”政策连续出台

　　“十五”期间，国家不断对国民收入分配格局进行调整，出台了一系列扶持农业的政策措施。

　　党的十六大提出要统筹城乡经济社会发展；2003年的中央农村工作会议提出，全面建设小康社会，要把“三农”工作作为全党工作的重中之重；在2003年中央关于农业农村工作意见中，要求对农业实行“多予、少取、放活”的方针。十六届四中全会，中央立足全局，适时作出了“工业反哺农业，城市带动农村”的决策。

　　“十五”期间，中央关于“三农”问题连发两个一号文件。2004年的中央一号文件规定，在五年内全部取消农业税，同时取消除烟叶外的所有特产税；同时，对种粮农民进行粮食直接补贴、良种补贴和农机补贴。2005年的一号文件继续强调：支农政策不能变，给农民的实惠不能减。

　　回顾“十五”以来“三农”工作的发展轨迹，以2004年和2005年的两个中央一号文件为核心的一系列惠农指导思想及方针、政策、措施的出台，构成了新时期我国农业政策体系的基本框架。这个政策体系的基本取向正是坚持了城乡经济社会统筹发展的方略，而它的基本目标是促进农民增收，充分反映出中央在农村工作基本思路上的根本性转变。

　　“三农”领域的四大亮点

　　唱好“三农”大戏不只是嘴上功夫，“十五”期间四大重头戏细述“三农”发展成就。

　　一、免征农业税最抢镜。延续了2600多年的农业税在“十五”期间开始退出历史舞台。2004年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出取消农业特产税，5年取消农业税。2005年的《政府工作报告》再次提出，这一目标将在明年实现，比预期提前三年完成。截至目前，全国已有28个省份全部免征农业税，另外三省也将农业税税率降低到2％以下。有关数据显示，今年前三季度，我国农民人均农业税负担下降近九成。

　　“种地不收税，这在以前连想都不敢想”，安徽省临泉县邢塘镇代桥村村民代宗民在接受中国经济时报采访时说道，以前要交公粮，其他零零碎碎的费用一大堆，一家五口人两亩地，一年下来收不到多少粮食，又没有其他额外收入，负担很重。现在国家免了农业税，还给补贴，肩上的担子轻多了。

　　国家税务总局预测，2005年全国农民将减负220亿元，来自中央财政的上千亿元农村税费改转移支付资金实实在在地转移到了农民身上。今年上半年，农民人均现金收入实际增长12．5％，超过城镇居民收入增幅。

　　“以前采取的是农业税和附加税同时征收，所以农民对于税与费搞不清楚，国家取消‘皇粮国税’从制度上解决了这一问题。提供转移支付资金，从制度上为农民减轻负担。”安徽省社会科学院农村经济研究所所长孙自铎在接受中国经济时报记者采访时表示。

　　二、“三补贴”使农民直接受益。2004年中央一号文件规定：“国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。其他地区也要对本省（区、市）粮食主产县（市）的种粮农民实行直接补贴。”2004年，全国共有29个省份实行对种粮农民直接补贴，资金总额已达116亿元，6亿农民从中受益。实行粮食直补，我国历史上从未有过。2004年以来，随着中央一号文件的下发和减免农业税、粮食直补、良种补贴、农机补贴等一系列扶持粮食生产的政策措施的全面实施，全国9亿农民得到了前所未有的实惠。2005年中央1号文件进一步规定，“继续对种粮农民实行直接补贴，有条件的地方可以进一步加大补贴力度。”

　　“实行‘三补贴’政策，彻底改变了多年来补贴流通环节、补贴城市消费者、补贴企业的做法，使农民成了农业补贴的直接受益者。”农业部产业政策与法规司巡查员张红宇说。

　　孙自铎认为，补贴措施有利于农民种粮积极性的提高和粮食供给的增加。

　　三、粮食产量趋稳，农民收入超预期。“十五”期间，我国粮食生产经历了一个较大波动。粮食产量曾经一度减少到8613亿斤，“十五”初期粮食供求缺口达到700亿到1000亿斤。粮食产量的锐减使得粮食价格大幅度上升，对经济发展和人民生活形成了一定威胁。

　　在这一背景下，政府注意稳定粮食生产和粮食价格，并采取了一系列措施提高粮食产量，包括严格保护基本农田，加强农田水利基础设施建设，对种粮农民进行直接补贴，加强农业生产资料价格的管理等等。经过努力，我国粮食产量迅速恢复到9300多亿斤，供求缺口基本消除，粮食价格很快稳定下来。2005年粮食增产的幅度减小，粮食生产稳定、粮价稳定、品种结构优化、质量提高的粮食生产运行格局逐步形成。

　　“十五”前四年，农村居民人均纯收入的年增长率达到5．03％；2005年上半年，农村居民人均纯收入更是增长12．5％，预计全年将超过3200元，比“十五”计划预期目标高出300元。

　　四、农村社会事业不断发展。中央财政2001年起安排资金对部分农村贫困家庭中小学生免费提供教科书，2005年起，又免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。新型农村合作医疗试点自2003年下半年开展以来，已有1．63亿农民参加。

　　新老问题凸显“三农”发展艰难

　　回首“十五”，“三农”发展的大道并不平坦。

　　“城市化土地占用、粮食生产力提高和粮食供给、农村社会治安和农村税费改革是‘十五’期间出现的四大新问题。”孙自铎指出。他认为，“十五”期间，我国城市化发展速度加快，但对农民土地利益保护力度不够，出现大量失地农民，今后五年以及更长一段时期仍是我国城市化快速发展时期，应想办法解决这个问题。

　　张红宇认为，农民在土地征用过程中缺乏利益保护、缺乏话语权是很大的问题。

　　另外一大问题存在于劳动力市场方面，城乡之间的劳动力就业环境差距大，农村劳动力就业存在障碍，突出表现在农村劳动力就业转移上。

　　孙自铎提醒，税费改革以后，给建立农村工作新机制创造了一定的条件，但是农村税费到底怎么改革，国家应该拿出一个具体的方案。

　　中央2005年一号文件也指出：“必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍处于艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。”

　　“三农”再发展寄望“

十一五”

　　对于“十一五”期间的“三农”发展问题，张红宇建言，农村经济发展和新农村建设首先要发展现代农业，一是提高综合生产能力包括改善资源条件、装备条件、科技条件和政策条件；二是从发展方式、投入方式和经营方式都要用工业化理念经营；三是培养一批有文化、懂科技、会经营的新型农民。其次，构建国家对农业的支持政策体系。包括对农业的补贴、投入、科技、税收等方面，从长期分割化管理模式向一体化管理模式过渡，构建对农业的支持和保护框架。第三，加强农业流通体制设施建设。第四，高度规范农村教育事业、文化事业的发展。

　　综合来看，解决农业问题要推进

农业产业化，依靠科技提高市场

竞争力；解决农民问题要稳步增加农民收入，切实保护农民合法权益；解决农村问题要加大农村投入力度，统筹城乡社会经济发展。

　　对此，中央决定进一步采取的主要举措包括：稳定、完善和强化扶持农业的各项政策；严格保护耕地，提高农业综合生产能力；加大力度促进农民和农村社会全面发展。

　　历史沉积的问题不可能一蹴而就地解决，“三农”大发展也不是靠一个或两个“五年”就能完全实现的。还要在深化农村改革、推动农村社会可持续发展等方面积极探索，高效务实地解决“三农”问题。