破除地区发展不平衡 路漫漫兮……

　　■综述■本报记者王海坤

　　改革开放20多年间，主导中国经济的“非均衡发展”模式，在“十五”还未开启的世纪之交，就已在地区经济领域表现出强烈的冲击力——经济的持续增长与地区发展的严重不平衡“两条曲线”并存。东部沿海的“经济飞地”与“塌陷的”中部、落后的西部以及背着“包袱”的东北老工业基地形成巨大反差。用一些经济学家的话说：中国各区域间的经济 裸露着一座座高地与低谷……而这显然关系着整个国家的命运。

　　有一组数据明确显示出该时间段区域发展不平衡在逐渐扩大：1997—2002年，中部人均ＧＤＰ相对东部的比重从54．14％下降到52．60％，西部人均ＧＤＰ相对东部的比重从43．08％下降到40．59％；1995－2001年，沿海地区占出口总额的比重由88．14％上升到91．62％，沿海地区占实际利用外资比重由85．53％上升到86．88％。而广大中西部地区外贸和利用外资基本处于“荒芜”状态；2001年，东部地区投资占全国的比重为59．65％，而东部地区最终消费占全国的比重最终消费率只有55．14％；中部地区投资占全国的比重为23．72％，而中部地区最终消费占全国的比重最终消费率却高达29．23％；西部地区投资占全国的比重为16．62％，西部地区最终消费占全国的比重最终消费率却达到15．63％……

　　于是，整个“十五”期间，经济发展的重头戏之一就是打破地区发展的不平衡，缩小地区间的差距。各方一致认为，让地区协调发展的难点不在东部而在中西部，特别是西部经济落后地区。所以要持续推进西部大开发，着力让中部“崛起”，同时振兴东北地区的老工业基地。这一主导思想在此后的十六届三中全会中被正式写入“五个统筹”之中。

　　西部大开发：努力与“达标”反差强烈

　　中国的西部，广袤而悠远。这里有12个省市区，面积685万平方公里，占全国的71．4％，人口却只有3．67亿。由于自然、历史、社会等原因，一直以来，发展相对落后。绝大多数的中国贫困人口都生活在这里。1999年3月，江泽民提出要研究实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展。6月，江泽民在西安主持召开西北五省区国有企业改革和发展座谈会上的讲话中提出，加快开发西部地区，是全国发展的一个大战略、大思路。这似乎可以看做是西部大开发的政策缘起。此后的2000年1月，党中央、国务院对实施西部大开发战略提出了明确要求，国务院对此成立了西部地区开发领导小组，由此，实施西部大开发战略正式拉开了帷幕。

　　两个文件

　　回顾“十五”，指导整个西部大开发工作，有两个纲领性的文件——《“十五”西部开发总体规划》和《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（以下简称《规划》和《若干意见》）。

　　《规划》对整个“十五”西部开发的主要任务做了明确地阐述：一、加快基础设施建设，实施青藏铁路、西气东输、西电东送、公路国道主干线、江河上水利枢纽等关系全局的重大项目；二、加强生态建设和环境保护，实施退耕还林、天然林保护、防沙治沙、天然草原恢复与建设、江河上游水污染治理和中心城市大气污染治理等重点工程；三、加强农业基础地位，发展特色农业，推进农业产业化经营；四、建设一批特色经济和优势产业基地；五、加快发展科技教育；六、促进社会事业发展。《规划》还指明了西部开发的重点区域——依托亚欧大陆桥、长江黄金水道、西南出海通道等交通干线，发挥中心城市的集聚功能和辐射作用，以线串点，以点带面，实行重点开发，促进西陇海兰新线经济带、长江上游经济带、南（宁）贵（阳）昆（明）经济区的形成。加快西藏、新疆等少数民族地区经济和社会全面发展。

　　而主导“十五”后期西部大开发工作的《若干意见》则强调要“进一步扩大对外开放，更好地利用外资加快发展”，对此，中国政府显示了坚定不移的决心和信心。温家宝总理在解读该意见时也指出，西部大开发是一个长期的重大战略，将贯穿于中国推进现代化建设的全过程。在要求继续加快推进生态环境和基础设施建设的同时，把优先发展教育摆在了同等重要的地位，同时加快西部地区特色经济和优势产业的发展。

　　大开发的实际进程与落差

　　从以上两个文件不难看出，“十五”期间，西部大开发的实际进程与指导目标间落差昭然！

　　在超过2000年国家用于支持西部地区基础设施等方面建设的国债投资430亿、中央财政预算内的基本建设资金700多亿的基础上，2001年，国家支持西部开发的的投资仅新开工12个重点工程，总投资就有3000亿元。当年8月，国家为鼓励外商到中国西部投资，试图将整个西部地区的所得税税率从33％降为15％。而中国当时对外商实行的所得税率是经济特区15％，沿海地区24％，其他地区33％。当时就有权威人士预言：西部投资高潮5至10年内将到来，随着西部大开发的进展，广袤而资源丰富的中国西部将成为全世界最有潜力的投资区域之一。

　　而西部的各省领导也立刻表态，抓住西部大开发的时机，努力前进。云南省省长李嘉廷称云南在实施西部大开发战略中要抓好五大工程，形成一个中心，推进四大战略，实现四个突破。五大工程即基础设施建设工程、生态环境保护与建设工程、产业结构调整和发展工程、人才培养和引进工程、民族文化标志性工程。形成一个中心，最终把昆明建成区域性的国际商贸、旅游中心枢纽，使之成为中国连接东南亚、南亚国际通道和两个次区域开发强有力的支撑点。云布龙也表示，内蒙古是我国北方最大的生态屏障，地跨西北、华北、东北三大区域，生态地位至关重要；内蒙古又是我国独特的资源富集区，必须加快开发建设；内蒙古也是我国重要的农畜产品生产基地，农畜产品的供给也要有积极表现；同时还要将内蒙古建成中国向北开放的前沿阵地。宋照肃则表态努力使甘肃成为西部大开发的前沿，利用甘肃的得天独厚的旅游资源，酝酿西部大开发的商机。同时甘肃在实施西部大开发中实行科教兴省、开放带动和可持续发展三大战略。

　　然而，就在当年10月，一个现象引起了多方的注意——由于西部部分地区信用“缺失”吓退来自各方的资本，有统计数据也表明，西部外资注入及东部资金西移情况明显偏冷。一年后，在入世的背景下，专家们呼吁中国西部国际融资项目一定要遵循国际规则，否则容易与国际融资失之交臂。但是，在2002年底，国务院西部地区开发领导小组办公室副主任李子彬在公开场合的表态仍显示出对西部大开发充满信心：西部大开发，十年内会有突破性进展！几乎与此同时，有专家指出，打造特色产业是西部真正的出路！全球最大的咨询业巨头美国盖洛普咨询有限公司当时完成的《中国西部大开发应该把握若干问题》的报告中，也明确提出“以城市和区域为链接点，以人文和自然资源作添加剂，打造特色经济”的论点。

　　2003年，中央有关部门着力实施向西部输送人才的战略，包括“西部之光”人才培养计划、“新世纪百千万人才工程”和选派“博士服务团”到西部地区锻炼服务等。并确定在“十五”期间，使中央确定的592个国家扶贫开发重点县各级各类干部普遍得到培训。而当年西部生态环境建设3年累计下来已从中央获得500多亿投资。

　　资金难题何方求解？

　　时至2004年，一项总结发现，虽然西部大开发4年来，西部地区经济增长在明显加快，但受制于多方因素仍然在整体上举步维艰。特别是2002—2003年外商投资西部下滑趋势明显。对此，国务院西部开发办的官员也坦言，制约外资流入西部的主要原因在于政策、政府职能、法制环境、市场体系建设等软环境，以及基础设施、通讯等硬环境的薄弱。就是在这样的现实之下，国家做出了继续坚定不移地实施西部大开发的政策导向——将这个人类历史上规模最大、难度最大的开发战略进行下去，以确保西部近4亿人民过上富裕生活。

　　正是在这样的背景下，《关于进一步推进西部大开发的若干意见》浮出。“这份文件是对西部大开发政策的发展和深化，它不仅是对以前政策方针进行延伸，而且对在开发工作中存在的问题有针对性地作出政策调整。”学者魏后凯如是评价。同时他分析认为，西部要发展，就必须依靠产业支撑，但西部工业竞争力差，发展特色经济和优势产业势在必行！

　　但一个令各方都头疼的问题显现出来——庞大的西部大开发资金从哪里来？有关专家测算，仅到2010年实现基础设施和生态环境建设两个突破性进展，就需要数以万亿计的投资，每年也需要数以千亿的投资。因此，保持西部开发的持续推进，必须要有长期、稳定、充足的资金供给。不容否认，西部开发以来，由于国债资金、财政预算内建设资金向西部投资倾斜、地方配套增加以及东部资金介入等因素，西部地区的投资得以快速增长。在投资增长因素中，政府投入尤其中央政府投入成为主要带动力量。但是从长期看，单纯由国家投入的办法是难以持久的，而且可能演化为扶贫式的投入，降低投入的效益产出，这个问题何方求解呢？

　　而此时，国家西部办主任李子彬的言论也有了明显的变化：由于西部开发存在困难很多，实施西部大开发战略的任务时间将是长期的，需要几代人，甚至十几代人的努力……

　　东北振兴：期待的目光中闪烁着忧虑

　　被誉为“共和国工业长子”的东北，曾经为我国建设独立自主的工业体系和国民经济体系作出了重大贡献。然而，这个被称为“最后的计划经济堡垒”的地区，既体现了计划经济的辉煌，也集中了计划体制的弊端。由于体制性、结构性矛盾突出，东北的经济发展滞缓，相当一部分国有企业陷入困境，设备、技术老化，竞争力下降，就业矛盾突出，这一“东北现象”在近年来中国区域发展的不平衡中彰显着。2003年9月29日，中共中央总书记胡锦涛指出，支持东北地区等老工业基地振兴，是十六大从全面建设小康社会全局着眼提出的一项重大战略任务。要着力推进体制创新和机制创新，走出一条老工业基地调整改造和振兴的新路子……由此，“东北振兴”由幕后走向台前。

　　受政策刺激外资纷涌东三省

　　为了不再重复昔日“等、靠、要”及国家输血的老路，2003年底，东北三省纷纷拿出自己的新思路。

　　时任吉林省省长的洪虎认为，振兴吉林老工业基地，必须走特色发展道路。吉林将集中力量建设汽车产业、石油化工产业、农产品加工、现代中药及生物药和光电子信息等高新技术产业“五大产业基地”。

　　黑龙江省副省长申立国表示，黑龙江的工作重点是建设“六大基地”，建设发展装备制造产业群，建设现代化重大装备制造基地；发展石化工业产业群，建设全国一流的石化工业基地；发展能源工业产业群，建设东北煤电基地；发展农产品精深加工产业群，建设全国最大的绿色特色食品加工基地；发展医药产业群，建设我国重要的“北药”生产基地；发展森林工业产业群，建设我国重要的林产品加工基地。

　　辽宁省时任省长薄熙来也称，辽宁要坚持走新型工业化道路，以结构调整为主线，以做强做大优势骨干企业为重点，提升经济整体素质和竞争力，尽快把辽宁建成国家乃至世界的装备制造业基地和重要原材料工业基地。

　　针对省长们的看法，专家的观点略有不同：“东北振兴是一个整体性的过程，它需要几个省合作发展，而不是各自为战。”

　　2004年始，“振兴东北”的倾斜性政策开始显现出来，在辽宁进行的城镇社保体系试点扩大到吉林和黑龙江两省，全面减免农业税的政策已经率先在黑龙江、吉林两省实行，东北地区从生产型增值税向消费型增值税的改革也启动。商业银行被进一步采取灵活措施，处置不良资产和自主减免贷款企业的表外欠息，以减轻企业的财政负担；对于部分企业历史形成的确实难以归还的历史欠税，按照规定条件，经过批准后可给予豁免。9月，国家决定在东北地区实行扩大增值税抵扣范围、调整资源税税额标准和企业所得税优惠等税收政策。按照国家规定，东北三省凡生产和销售装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业、军品工业、高新技术产业8大行业的企业可以享受扩大增值税抵扣的优惠。2005年初，国家开发银行又拿出500亿软贷款资助辽宁老工业基地振兴。2月，国务院振兴东北办公室处长唐华在会上发言称，跨国公司可通过六种方式参与振兴东北：包括可参与国有企业的改革、改制，采取跨国并购等。

　　在种种倾斜政策的刺激之下，外资纷纷涌入东北。据2005年初的一份资料显示，“东北振兴”一年来共有70．4亿美元的外资投向了东北三省，辽宁省外经贸厅称，辽宁共新批外商直接投资项目2499项，实际利用外资完成54．04亿美元，比上年增长91．5％。与此同时，广东省和香港都表现出参与东北振兴的积极态度。正像经济合作与发展组织高级经济师肯·戴维斯的观点所认为的，与长三角地区相比，拥有庞大国有资产和众多国有企业的东三省在跨国并购方面无疑有着巨大的优势。看到这样的良好开端，商务部外资司司长胡景岩透露，国务院振兴东北办与商务部等部门年内正酝酿新的吸引外资的举措，以求进一步支持国有企业与国外大公司采取多种形式的合资合作。

　　破除“瓶颈”人们在期待中忧虑

　　然而，2005年3月，在“东北振兴”开局良好的前提之下，国家发展改革委副主任张国宝称，制约东北经济发展的一些结构性、体制性问题，如就业、枯竭矿山城市转型、呆坏账处理等远未解决。

　　8月，国务院在大连召开东北地区资源型城市可持续发展座谈会，针对解决资源枯竭城市存在的贫困、失业和环境问题进行专项讨论。国务院副总理曾培炎要求加快资源型城市结构调整，积极探索新思路、新办法、新机制，促进经济转型和可持续发展。曾培炎指出，搞好东北地区资源型城市经济转型和可持续发展工作，一定要做到“三个坚持”，建立“两个机制”。坚持远近结合，标本兼治。并要求有关部门抓紧研究政策措施，在东北老工业基地率先建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。

　　与此同时，东三省为振兴东北，开始思索建设服务型政府，营造“软环境”的问题。为此，吉林省政府印发了《关于进一步改善企业发展环境的“十不准”规定》，开始以“禁令”的形式加强“软环境”建设。吉林省政府要求，各部门不能设“路障”，只能设“路标”；黑龙江省政府明确规定，对工业走廊内新建、扩建项目属于行政审批和政府服务的行政事业性收费实行“零收费”，免收部分政府性基金；工业走廊内市（含县级市）政府对允许类和鼓励类外商投资项目，享有省级审批权限等等；辽宁省则致力于让外资企业享受到与当地企业几乎同等的待遇。大连市外经贸局还专门编制了一份《大连市进一步对外开放最新优惠政策汇编》，让来到大连市的外商一目了然。

　　人们期待着，东北三省在2004年国内生产总值同比增长12．3％、增幅高于全国平均水平2．8个百分点的基础上，2005年再上一个台阶。但有一份资料也明确的显示着，增值税改革在东北试点后，中央财政至少减少了100亿元的收入，东北三省地方财政将各减少30亿左右。

　　中部崛起：考量六省的热情

　　关于“中部崛起”的提法，是在2004年12月5日闭幕的中央经济工作会议上，首次出现在2005年经济工作的6项任务中。也可以看做是“十五”末打破区域发展不平衡的一项重要举措。而据说这起源于近年来的“中部塌陷”之说。有人认为，这在很大程度与“三农”问题有关。中部地区的江西、湖北、湖南、安徽、河南、山西六省是国家重要的商品粮基地，也是“三农”问题最为集中的区域。人口有5亿，从1980年到2003年，该地区在全国范围内的地位逐渐下降，1980年该地区人均ＧＤＰ相当于全国平均数的88％，1990年下降到83％，而到了2003年，中部地区只相当于全国水平的75％。中部与东部的ＧＤＰ差额比已增加了6倍。不解决“中部塌陷”就无以解决中国的“三农”问题已经是显而易见的事实。

　　六省争相领跑“中部崛起”

　　2005年初，关于“中部六省谁来引擎中部崛起”的问题被提上日程。因为有分析人士指出，无论中部地区的中心城市或者城市集群中心最终圈定的是谁，中部要突破，必须尽快建立一个类似东部地区的中心。于是中部六省积极表现，热情洋溢，欲领跑中部崛起……

　　湖北省委书记俞正声首先表示，打造武汉城市经济圈和发展县域经济是湖北省确立的最突出的经济发展战略。为此该省很早就布局准备，从“削费减税”到“机构瘦身”，从“国退民进”到“简政放权”，十几项重大改革同步推进，体制“瓶颈”次第缓解，被专家誉为“湖北新政”。

　　河南省长李成玉称，中部崛起的重点和难点都在河南，关键也在河南，没有中原的崛起就没有中部的崛起，甚至会拖全国的后腿。目前河南已经形成了以郑州为中心，包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源等9个省辖（管）市在内的城市密集区。全省60％的城市分布在该区域，城市布局紧凑，是以郑州为圆心、半径500公里区域内最大的城市群。河南就此提出了中原城市群经济隆起带带动战略的构想，目前，正在加快编制中原城市群整体规划及郑洛城市工业走廊、现代物流中心、区域金融中心等专项规划……

　　安徽省长王金山认为，谈中部崛起，首先也好，其次也好，无论如何不能忽视农业。因为中部是全国重点农产品生产基地。东部土地少，西部产粮少，最肥美的土地都集中在中部，这是中华民族生存的根基。而中央的宏观调控政策强化了农业的基础地位，这是发展农业的机遇。中部崛起的点子应该打在强化农业基础地位、锻造工业化集团上。而在这一点上，安徽正在努力建设八大产业基地、六大基础工程。

　　湖南省长周伯华指出，在实施中部崛起战略的进程中，中部各省要根据自己的特点和优势来制定发展战略，中部省份都像沿海地区那样招商引资是不可能的，但选择部分区域打造一个投资洼地、高新科技研发地则是可行的。因此，湖南将重点打造“一点一线”，即实施不均衡的发展战略“一点”即是长沙、株洲、湘潭经济一体化，“一线”是京广铁路和京珠高速公路沿线的岳阳、衡阳、郴州。实际上，湖南的优势资源大部分都集中在这“一点一线”地区。周伯华相信，中部崛起将使湖南这个“兵家必争之地”很快成为市场经济舞台上的“商家必争之地”。

　　而江西省长黄智权则在考虑江西的出路，他认为对接长、珠、闽，融入全球化是江西应有的理性策略。这个战略的实施，把江西与沿海经济圈紧紧地绑在一起，使江西成为甩不掉的发展伙伴。

　　山西省委书记田成平则提出要把山西建成国家的新型能源和工业基地。他认为，这是立足山西资源禀赋和产业基础的理性选择，也是山西在中部崛起中实现跨越式发展的根本途径。山西要想发展，首先要坚持经济发展与资源、环境、生态相统一。解决好资源环境生态问题，真正走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的路子。同时降低资源和能源的消耗，加快生态环境建设和修复的速度。

　　战略思路“百家争鸣”

　　然而，对于中部地区发展的战略思路，国家有关部门、专家学者和中部各省都极为关心，且一直在进行探索，其中比较典型的有以下几种：

　　省域增长极战略。这也是目前中部各省正在实践的思路。即武汉、郑州、合肥、长沙、南昌、太原等大城市，依托长江、京广线和京九线、陇海线等干道，重点培育大武汉、合肥—皖江、昌九走廊、中原、长株潭、晋中都市圈，构建若干个省域增长极。

　　反梯度发展战略。认为高新技术产业是现代经济增长的第一支撑力，而产业低度化是中部发展滞后于东部的主要原因，中部不能走承接东部产业梯度转移之路，而应该以培育壮大具有核心竞争力的高新技术产业为突破口，实现跨越式发展；培育中部核心增长极战略。主要是以武汉为龙头，或构建武汉—长沙—南昌4小时都市圈，培育中部地区核心竞争力，带动中部地区崛起。

　　区域分工合作战略。提出分工是财富的来源，合作的本质是分工的深化，区域合作的核心是分工基础上的功能互补。认为中部区域产业同构是缺乏分工合作的结果。中部各省首先要明确区域内外分工定位，并加强合作，建立政府高层联席会议、直辖市规划编制、完善效能体系，在此基础上实施产业链、都市群、大物流、大市场四大战略，将地区发展成为人流、物流、信息流的中心枢纽。

　　中部区域创新发展战略。着眼于湖北、河南、湖南、安徽、江西等我国中部省份的二次发展，提出中部发展的总体思路，即坚持突出特色、集成资源、整体优化、联动推进原则，围绕“一个城市群、两大经济带、三大平原农业、四大高新产业、五大支柱产业”的总体布局，重点实施产业链战略、城市群战略、物流网战略和大市场等四大战略，最终实现中部区域的创新发展。

　　还有专家认为，中部崛起应实施有分有合的多极化发展战略。一方面立足自身竞争优势，做大做强能源原材料、农产品加工、旅游和劳务输出等产业；另一方面实施大开放主战略，东拓西进，主动融入长三角、珠三角及环渤海湾经济区，承接海外和东南沿海的产业梯度转移，积极参与西部大开发，扩大与西部各省区的经贸合作，外引内联，尽快形成若干个具有区域核心竞争力的优势产业。

　　面对中部崛起的战略思路“百家争鸣”之态，中部六省对崛起的思路究竟该如何选择，也显得一头雾水，虽然时下仍在热情洋溢的大步向前，但这股子热情究竟能延续多久，人们只能拭目以待。

　　虽然，整个“十五”，从中央到地方，破除地区发展不平衡几乎是不遗余力。但仍有专家认为，时至今日，中国地区间的不平衡以及地区差别还会继续下去。正像有些学者所反思的那样：

中国经济的“非均衡发展”模式并不一定是最佳的发展模式。因为，它总是导致经济的此起彼伏。当然，中国是一个大国，自然禀赋差异较大，地区间的不平衡有自然存在的基础。但是，依然要将在减少这些非均衡问题的同时，防止以一种非均衡的方法解决非均衡问题。这是因为，对任何一个地区非均衡的扶持发展，都可能导致另一个地区非均衡的发展。

　　据显示，目前中国的“

十一五”规划仍将重点放在解决地区发展不平衡的问题上。看来，“十一五”要想建立一个均衡发展的国家和社会，还需要寻找出更高明的发展方法。