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１０月１日至１１月２０日，全国煤矿共发生特大事故１１起、特别重大事故１起，２２８人遇难，发生事故的大多是被停产整顿的小煤矿
■本报记者范思立
“这是一起典型的停产整顿矿井拒不执行煤矿安全监管、监察指令，违法生产造成
的责任事故。”国务院安委会通报内蒙古乌海“１１·１１”煤矿事故的余音未落，就又相继发生了１８日的贵州沙沟煤矿瓦斯爆炸和１９日的河北邢台远大煤矿透水事故。
“两把利剑”斩不断频发矿难
一些地方设法应付整顿
“这些事故发生在全国贯彻《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》和《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》精神，严厉打击煤矿非法生产的关键时期，充分暴露了煤矿无视国家法律法规，不顾职工生命财产安全，‘要钱不要命’的严重问题，是典型的有令不行，有禁不止，顶风违法行为，性质太恶劣了。”国务院研究室工交贸易司副司长唐元激动地对中国经济时报记者说。
８月２２日下发的《紧急通知》和９月３日颁布的《特别规定》被称为根治矿难的“两把利剑”，但就是这两把利剑也没能阻断频发的矿难。据记者的统计，１０月１日至１１月２０日，全国煤矿共发生特大事故１１起、特别重大事故１起，有２２８人遇难。发生事故的都是被停产整顿的小煤矿，年设计生产能力均在３万吨左右，事故原因都是未取得安全生产许可证就擅自组织生产、违章作业等老问题。
“煤矿瓦斯集中整治和整顿关闭工作虽取得一定进展，但重特大事故时有发生，煤矿的安全生产形势依然严峻。”国家安监总局局长李毅中在接受中国经济时报记者采访时强调。
他指出，煤矿整顿关闭工作出现了新情况。一些地方以资源整合之名，行不关闭之实；没有注册的、不具备安全生产条件的小煤矿量大面广，问题严重；近一段时间基建矿井、技改矿井事故多发；逾期没有提出安全生产许可证申请的小煤矿整改迟缓，久拖不决。
李毅中说，今年后两个月整顿关闭任务很艰巨。在已明令停产整顿的１２０００处煤矿中，目前检查验收的还不足３０％，尚有７０％煤矿处于停产整顿状态；而且各省区之间极不平衡，有１０个省区市验收比例不足５％。而这些矿井多为安全基础条件较差的小矿，整改内容多，难度大。一些地方许可证发放工作严重滞后，加之采矿许可证的有效期问题，也影响了整顿关闭工作的顺利进行。
“煤矿瓦斯治理和整顿关闭是扭转煤矿安全被动局面的关键之战，后两个月是攻坚战的关键阶段。一旦放松，就可能功亏一篑，使小煤矿的问题成为更加难以对付的痼疾。”李毅中不免担心起来。
煤矿治理整顿越深入
问题越多、难度越大
临近年终，煤炭市场愈加兴旺，煤炭生产企业和矿工们都要“赶工”，煤炭生产行业正面临着严峻的安全形势。国家安监总局对此了然于心，１１月初８个工作组分赴全国煤炭主产区，对整顿关闭小煤矿情况进行督察。
“全国有２．３万处小煤矿，很多事故往往就发生在违规违法的小矿井，其安全保障能力低，超能力生产现象严重。一些煤矿不顾矿井设计能力，盲目扩能改造。”唐元对中国经济时报记者说，目前全国具备安全生产能力的矿井产量只有１２亿吨，仅占２００４年煤炭产量的６１．３５％；其中，有４亿吨生产能力需要进行安全系统改造配套，１．５亿吨能力安全状况不达标，２亿吨能力不具备基本安全生产条件，需要关闭。
“盲目超产使矿井安全系数大大降低。”国家安监总局副局长王显政１４日也表示，小煤矿经过停产整顿之后将只保留１．９万处，到今年年底４０００家小煤矿将被关闭。
然而，治理中却发现，经排查居然又冒出１万多个原本没有注册的非法小矿井和采矿点，其中数目较多的有：贵州５０００多个，山西４０００多个，云南１０００多个。“煤矿治理整顿越深入，问题越多，难度越大。”唐元说，这一方面反映了小煤矿问题的严重性，另一方面也反映了一些地方政府部门疏于监管，工作不深入。
“即使是１．９万，这个数量也仍然过大。”国家发改委能源研究所主任高世宪向中国经济时报记者表示，对保留下来的小煤矿，应该进行兼并、重组和优化，实现规模生产；而且要鼓励引导小煤矿对生产、安全环节进行改造，及时淘汰技术落后、安全保障度低、潜在风险高的技术设备，淘汰落后的开采工艺，改善安全条件，实现安全生产。
“但是一定要防止小煤矿借兼并重组之机进行‘漂白’。”高世宪强调，一些小煤矿以“假兼并”企图蒙混过关。
多头管理积弊
煤炭立法或可根除？
“现在煤炭行业存在多头管理的积弊，管理体制亟须理顺。”煤炭信息研究总院法律研究所副所长司坡森博士对中国经济时报记者说，煤炭企业有“九证一照”，涉及多个管理部门，国土资源部门管理地下资源、发改委进行行业管理、安监局监察安全生产、国有煤炭企业负责人由国资委或组织部管等等。
他举例说，国土资源部门管理资源的探矿权和采矿权设置与煤炭开发规划不衔接，使煤炭规划难以实施，造成资源管理的混乱。在煤矿安全监管方面，煤矿安全监察机构与煤炭行业管理部门的职责也难以划清。
分段、分摊、多头管理致使煤炭行业出现管理真空和职权交叉，多头管理既浪费国家行政资源，又降低了行政效率。”司坡森表示，管理煤矿生产的不管安全，管理煤矿安全的不管生产，相互脱节，谁都管，但是谁都管不好。比如培训工作大家抢着做，安全生产监督管理局和煤炭工业局都设立了自己的培训机构，结果是多头培训，重复培训，混乱不堪。而日常监管却马虎草率，以发证代替监管，以罚款代替监管，一罚了事，留下大量真空地带和事故隐患。
“我国煤炭安全事故大面积、高频率爆发，绝不是偶然现象，它暴露了我国煤炭监管制度存在的漏洞。要从根本上解决我国煤炭事故频发的问题，应该对《煤炭法》进行修改，从制度上规范煤炭开采的行为。”他说，原来的煤炭法简单笼统、可操作性差，现在修订的煤炭法，尽量把内容细化以便于实施。据透露，针对当前矿难频发、安全生产和资源管理等问题，新修订的煤炭法增加了这方面的内容。
唐元则认为，煤矿安全生产问题最缺乏的不是法制，而是法治。广义而言，我国涉及安全法规的中央级法律法规就有７４个之多，目前关键是落实问题。“最近的一系列矿难表明，有些法规几近一纸空文，企业撕毁监管部门的封矿封条强行开采的事不时有之，在安全监管中重复设置行政许可，越权自行设置行政许可的事也不同程度存在。”
“根治矿难，不仅要以新修订煤炭立法做制度保障，探索更为有力的监督制约机制，而且要加强对官煤勾结的整治力度，将煤矿整顿关闭工作当成一场长期艰苦的持久战进行到底。”唐元强调。
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