改善银行业市场监管的政策取向

　　■崔晓峰

　　银行业监管是银行业监管机构为实现监管目标，如维护社会公众对银行体系的信心、保护存款人和其他客户的合法权益，根据有关监管原则，对监管对象进行监督、管理和提供保障服务活动和行为的总称。

　　银行业监管主要体现在三方面：一是市场结构问题，如银行数量多少、市场进出壁垒、市场准入程度、市场集中度情况、垄断或竞争的结构等。二是市场行为问题。三是市场绩效问题。包括银行业的自身的资源配置效率和银行业对社会资源的配置效率。

　　监管的重点与难点

　　（一）监管市场行为

　　在寡头垄断的市场结构中，寡头之间往往更倾向于合作博弈，如果相互之间“串谋协调”则可能形成恶意竞争行为。比如，市场上可能损害竞争对手的价格行为，如掠夺性定价、价格操纵、搭配销售等，以及恶意兼并等非价格行为。对竞争对手或潜在市场进入者形成市场进入壁垒，以及信息不对称、寡头恶意合谋以及制度缺陷等问题的存在，都可能造成社会福利的损失。银行业监管的重要内容是限制市场垄断行为。在这种不完全竞争市场上，政府规制的重要目标是纠正市场失灵导致的效率损耗和市场行为扭曲问题。实践中，使用较多的手段有价格控制（如利率管制）、收益率管制、市场准入限制（如机构和业务审批制度）等。

　　（二）银行监管的有效性

　　在当前放松管制的大趋势下，关键是提高监管的有效性。以对市场结构的监管为例，银行合并后，如果市场份额超过某一设定范围，监管当局对这种市场合并是否会大幅提高市场集中度进行判断，包括：具体幅度有多大，合并后服务价格是否提高，合并后是否会损害市场公平和客户权益。如果实际效果是服务价格持续下降，服务质量长期持续改善，则这种合并就是合法的，应加以鼓励；否则，就应加以限制。因此，我们认为，银行监管所强调的是市场结构改变后的市场行为是否对市场绩效产生损害，而不是僵化地进行市场结构的管制。由于监管行为本身也存在着改进效率的问题。不断降低监管成本、提高监管效率是银行监管当局的重要工作。

　　实施有效的银行业市场监管的前提。历史上由于银行管理不善、监管失败和市场约束软化，曾发生了多次金融危机。实践证明，实施有效的市场监管必须满足三个方面的前提：一是实现有效银行业市场监管，必须要有清晰、明确的监管目标。二是监管机构的功能要健全完善，能科学合理运用监管资源有效执行监管权，实行综合性监督，降低监管成本。三是监管的组织机构要健全高效，并能够保持相对的独立性与可靠性。在此前提下，银行监管当局才能够保证充分占有监管所需的银行微观信息，并据此实施及时、准确和有效的监管。在银行业服务日益自由化的背景下，尤其要把放松管制与加强监管进行有机协调。

　　监管体制与基本的监管原则

　　（一）从统一到分业，由分业到统一的过程

　　从纵向看，世界范围内的银行监管经历了从统一到分业，又从分业到统一的演进过程。实践表明，由于银行业的规模经济特征，加上银行业特许权的监管保障，对市场竞争活力也会产生负面影响。当前跨国银行积极参与全球性的市场竞争，也加大了银行监管难度。另外，金融自由化和金融创新使不同类型金融机构间的界限日益模糊，为提高监管效率需要采取统一的金融监管体制。为此，各国开始对银行业监管体制进行改革。目前银行业市场监管体制呈现出集中统一的趋势。

　　（二）多级与单级监管体制

　　从横向看，在分业监管中，既有多级监管，又有单级监管。２０世纪８０年代以前，主要发达国家对银行业主要采取分业监管体制，有的国家采用两级体制，这往往是社会制度和社会结构、利益均衡的结果。

　　改善银行业市场监管的政策取向

　　（一）确定清晰有效的监管目标

　　我国银行业市场监管目标是保证银行业的稳健运行，促进银行业有效的市场竞争，保护客户的合法权益，充分发挥银行业对国民经济资源配置的重要作用，重点是对市场行为进行监管。当前的重点是逐步从机构性监管向功能性监管转变，建立适应新时期发展需要的市场监管体制，重点是规范银行的市场行为，建立公平竞争环境，以提高银行业的整体

竞争力。

　　（二）采取有效的监管方式

　　加强银行业的风险防范和控制，保证银行业的稳定。在监管中注重降低监管成本，防止监管机构的重叠设置，避免出现监管真空，提高监管效率和专业水平。不断提高银行业市场监管当局的权威性，实现独立性与职责的有机统一，保证有关银行业市场监管政策的有效实施。确定银行业市场监管的基本框架，要充分考虑到中国入世后过渡期的外部影响，尤其要考虑到混业经营趋势的新变化。最终建立与社会主义市场经济体制相适应的银行业市场监管体制，基于国家金融安全、稳定的需要逐步完善现行的银行业市场监管制度。

　　（三）发展银行业自律组织

　　主要是指银行同业协会类组织。以银行业协会为例，它是指由银行业金融机构自发组成、为实现会员共同意愿、按照其章程开展活动的银行业自律组织，是经银行业监督管理机构批准并在规定的社会团体登记管理机关登记注册的非营利性社会团体法人。其目的是维护银行业合法权益，维护银行业市场秩序，提高银行业从业人员素质，提高为会员服务的水平。中国银行业协会是全国性银行业自律组织，是独立社团法人。是以促进会员单位实现共同利益为宗旨，适应银行业改革和发展的需要，认真履行自律、

维权、协调、服务职能。自律组织监管有助于会员更好地遵循有关法规以及职业道德准则，降低政府监管成本，弥补政府监管的不足，是对国家银行监管体制的有益补充。