长三角规划：“三维空间”的博弈

　　全国范围内的“十一五”规划编制工作已经全面启动。长三角区域将综合报告的规划思路与专项规划的思路进行融合提炼

　　受制于行政分割的地方发展矛盾在规划中依然让有关专家颇费踌躇，“产业、土地和协调机制是比较棘手的几个问题”，其中“产业规划肯定是最难的”

　　在长三角区域规划中应当明确，长三角地区的利益主体是国家，各地在经济发展中碰到任何利益冲突，应该首先服从于国家利益

　　10月31日，长三角区域规划综合报告的截止稿如期交到了国家发改委。不过，国家发改委长三角区域规划综合组的郁鸿胜研究员并不轻松，“在起草综合报告初稿的时候是忙着搞调研———在编制长三角区域综合规划的过程中，专家们和发改委的有关官员在一年内数次去长三角16个城市调研；现在初稿完成了，修改跟着就要开始了”。

　　长三角区域规划于2004年10月初正式启动，今年9月底各组拿出了框架稿。10月18日，新华社播发了“中共中央关于制定‘十一五’规划的建议”，全国范围内的“十一五”规划编制工作全面启动。郁鸿胜告诉记者，长三角区域规划接下来的工作就是将综合报告的规划思路与专项规划的思路进行融合提炼，“综合组已经拿到了部分专项规划的研究”。

　　记者获悉，国家长三角区域规划领导小组刚刚开过会，讨论了下一步的工作时间表，并且逐一讨论了综合组承担的八个专题，包括基础数据平台、长三角的功能定位、人口与城市化、产业结构调整、生态平衡、水资源与环境、基础设施建设、体制与机制等八个方面。“综合报告的八个专题主要是从面上定框架，注重宏观平衡；涵盖

能源、交通、产业、土地利用、城镇布局、基础设施等课题的专项研究则做得比较深入，产业布局等关键问题都是在专项研究中进行的，”郁鸿胜说。

　　长三角区域规划领导小组由国家发改委领导挂帅，国家发改委地区司负责，综合规划研究的牵头是国家发改委国土开发与地区经济研究所、中科院南京地理与湖泊研究所、以及郁鸿胜担任主任的上海城市化发展研究中心等三家单位。整个规划过程耗时将近一年之久，其参与人员众多、情况纷繁复杂自不必说，行政分割下的地方利益矛盾依然是意料中的棘手问题，“产业规划肯定是其中最难的部分”，郁鸿胜毫不讳言。

　　“有问题地区”问题重重

　　国家把长三角和环渤海地区列为“十一五”区域规划的试点，更重要的是进行区域协调，解决区域内各城市都共同关注、却又无法独立解决的问题

　　国家发改委地区经济司副司长沈叙健说，国家把长三角和环渤海地区列为“十一五”区域规划的试点，除了考虑到这是国内发展较快的两大区域，通过规划有助于找准其全球定位，追赶世界上其他几大城市群的步伐；更重要的是进行区域协调，解决区域内各城市都共同关注、却又无法独立解决的问题。

　　事实上，受制于行政分割的地方发展矛盾在规划中依然让有关专家颇费踌躇，“产业、土地和协调机制是比较棘手的几个问题”，郁鸿胜直陈自己的判断，“产业规划肯定是最难的”。

　　以港口为例。由发改委会同交通部做的长三角地区港口建设规划，去年底就获得通过，然而其正式文本一直未形诸文件下发，只是曾在交通的网站上有所披露。在10月下旬召开的长三角城市经济协调会第六次会议上，上海抛出了一个长三角港口群的“三体系”布局，据称是国家关于长三角港口规划的核心内容。然而和当初的征求意见稿相比，“上海版本”在集装箱运输体系里偏偏没有点出宁波，让宁波市常务副市长邵占维申明再三宁波不可能被“漏”掉。

　　郁鸿胜指出，产业规划是一个多方关注的焦点问题。用他的话来说，产业规划“各地方政府都想得很明白，长三角整体上也想得很明白，但做起来很难”。在市场经济中，政府的只能应该是打造有利于经济发展的大环境，但是招商的压力使得各地往往不惜血本恶性竞争，最终的结果是外资得益。

　　郁鸿胜认为，在长三角区域规划中应当明确，长三角地区的利益主体是国家，各地在经济发展中碰到任何利益冲突，应该首先服从于国家利益。

　　交通是共同利益最为一致的领域，长三角地区的交通规划比较完整，大部分省市都提前付诸实施。可是在各城市道路体系的接口问题上，交通一体化仍然磕磕绊绊———区内很多城市都希望打通与上海道路网的连接，但上海周边的各区县更热衷于修建到上海市中心人民广场的道路。因为修造道路需要征地，这就必然涉及拆迁和农民安置的问题，他们显然更愿意把钱“用在刀刃上”。

　　郁鸿胜告诉记者，正是考虑到地区利益的难以协调，国家在此次规划编制中特意作出了三方分工协作的安排，长三角各地方政府为长三角区域规划提供基本情况和基础数据，专项研究和综合报告的规划由国家有关部委办局和研究机构完成。他说，长三角地区有些问题比较严重，国家希望通过编制区域规划，“解决有问题地区的问题”。

　　然而产业规划协调之难，从规划组专家收到的源源不断的“纸条”就可见一斑———沈叙健向记者证实，各地市都以此方式来“打招呼”，希望有关方面能够多考虑一些本地利益。

　　郁鸿胜提出，协调长三角地区的矛盾，除了作好规划，还应该建立行之有效的协调机制。以前国务院曾设立上海经济区办公室，但作为计划时代的产物，它更多地只是承担了一些行政职能。而已有的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”、“长三角城市经济协调会”等非常好，但仍停留在地方层次。郁鸿胜认为，长三角地区的利益协调和整合，需要国家的引导，因此应该建立国家层面的协调机构，并将有关规则形诸法律。

　　次城市群规划用心良苦

　　长三角区域综合规划报告的初稿中提出了“城市群”的观点，如果将“都市圈”改用“城市群”的说法，在一定程度上可避免激化地方矛盾。对三大次城市群的设想，有助于打破现有的行政区划

　　郁鸿胜告诉记者，长三角区域综合规划报告的初稿中提出了“城市群”的观点，有一种设想，将长三角城市群划分为上海、南京、杭州这三个次城市群。

　　原有曾经提长三角都市圈。“都市圈”这一概念的最早提出，见于1996年4月结集的《中国区域经济发展战略研究》。当时的国家计委（现“发改委”）经济研究所课题组在这本论文中提出，到2010年中国将会形成九大都市圈。

　　2003年底启动的国家发改委“十一五”重点课题研究报告———《中国空间结构问题研究》已于今年8月首次对外界披露。其中最主要的设想就是，到2030年中国将建设20个可容纳5000万城市人口的都市圈，主要分布在东、中部平原带。报告设想的这20个都市圈大多在目前的城市分布格局上规划，对当前的行政建制提出了大胆的改动建议。

　　郁鸿胜坦言，如果将“都市圈”改用“城市群”的说法，在一定程度上有可能避免激化地方矛盾的意思———按照相关理论，前者有“首位城市”的界定，而“城市群”则强调其间城市的网络—结点关系。

　　事实上，长三角城市群在经济发展中已自然形成了南京、宁波、杭州、苏锡常、浙南等几个次一级的城市群。郁鸿胜认为，作为带有前瞻性和指导性的区域规划，对城市群的划分太具体就失去了意义，他主张把长三角城市群划分为上海、南京和杭州这三大重量级的次城市群。

　　对三大次城市群的设想，有助于打破现有的行政区划。上海城市群的内层是上海市域城市群包括19个区县。外层则可以考虑江苏省的苏、锡等市；南京城市群除了扬州、镇江等长三角的城市，还包括苏北和皖南的部分城市；杭州城市群则由环杭州湾沿岸城市组成，西至宁波，“宁波及其周边城市形成的小城市群就不用单列出来了”。

　　郁鸿胜解释说，次城市群的最大特点就是能发挥“同城效应”，这是建立在各城市GDP总量相当、产业结构相匹配的基础上的。如果把苏、锡划为上海城市群，这样可以使苏州、昆山等地在经济发展、消费习惯、文化习俗等方面更有利于发挥区域优势。

　　次级城市群的划分一旦定位，将直接影响其中产业的发展、交通设施的建设与衔接等，必然涉及到各城市的切身利益。“我们将以基础数据说话”。

　　长三角未来的新格局，也将改变各城市的区位条件和力量对比。在杭州与南京之间的直接交通打通后，长三角地区真正的“金三角”就将形成，目前地处甬嘉杭金三角的嘉兴市，也将成为长三角地区的中心。这样优越的区位，无疑给嘉兴未来的大发展“上了保险”。

　　长三角东端的南通市，也将迎来新的机遇———南通市辖的启东市，距上海人民广场72公里，距浦东机场90公里，滨江临海，被郁鸿胜称为“启东嘴”———一个堪与“陆家嘴”、“南汇嘴”媲美的地方。而一江之隔的上海崇明县，被定位为生态岛，20年内都不会进行大开发，这又给启东的发展提供了千载难逢的机遇。现在南通市的经济和城市重心正逐步东移，预计启东现有的80万人口将很快扩展至200万人。沪崇苏大通道打通后，南通的区位优势还将进一步提升，郁鸿胜的判断是，“南通应该是在上海城市群的区域范围内”。

　　人口分布与土地之困

　　如果60％—70%的人口都能在沪宁杭三大都市圈集聚，那么长三角的发展潜力就会更大

　　打造长三角的都市圈和城市群，正是为了集聚各种要素资源，加速地区的城市化进程，带动整个地区的进一步发展。目前长三角地区10万平方公里的土地上，聚集的户籍人口加常住人口是7700万。郁鸿胜说，如果60％—70%的人口都能在沪宁杭三大都市圈集聚，那么长三角的发展潜力就会很大。

　　因此人口在各都市圈乃至各城市的合理分布，就是区域规划首先要解决的一个基础问题。据了解，自去年开始，上海市人口与计划生育委员会已经组织开展了《上海建成国际化大都市的人口最大承载量》的研究，“由于不同部门的研究结果不一，有的说2200万，有的说3000万，所以目前这项研究尚无定论，还在研究过程中。

　　针对上海正在建设国际经济、金融、贸易和航运中心的目标，郁鸿胜首先向记者介绍了倒推式的城市人口计算方法———按照上海建国以来制造业产值加速度的规律测算，到2020年这一数字将达到4万亿元。根据每平方公里工业产出40亿元的估计，实现这一目标将需要1000平方公里的工业用地，如果每平方公里少于40亿工业产出，那么上海就会用更多的土地。因此，上海需要加大产业结构调整，加大土地产出效率。

　　据介绍，上海的城市人口容量的计算可以有不同的方法。按照国际大都市每平方公里容纳5000人的平均人口密度来计算，上海全市可容纳3000万左右的人口；这显然有问题。从居住舒适度的角度来看，国际大都市的平均公交出行指数在2.7—2.8左右，上海目前的水平为2.1，整个城市可容纳2000多万人。

　　这些计算方法对上海来说有缺陷。考虑到上海土地、水资源等要素紧缺的现状，郁鸿胜建议采用土地供给量测算法———上海能够供给的城镇建设用地和工业用地充其量各1000平方公里，按照建设部的标准，城市群人均100平方米的标准，上海可容纳人口的上限是2300万人。郁鸿胜说，这个数字与上海的水资源供给能力大致相当。但是这仅指户籍人口和常住人口，如果在加上流动人口，上海的环境压力是相当大的。而另两大城市群情况各异。郁鸿胜认为，南京城市群仍处于产业集聚阶段，宜采用人口导入法，以大的产业吸纳人口；杭州城市群，相当数量的城市人口已趋饱和，这一城市群面临的更多是人口结构优化的问题。

　　浙江“十一五”规划贯彻新发展观

　　浙江省“十一五”规划编制前期工作已经启动。该规划将坚持“五个统筹”的精神，充分体现“八八战略”的思想，贯彻落实以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观。

　　根据“十五”规划中期评估报告显示，浙江省“十五”计划各项目标完成进度全面看好，但也暴露出许多问题，比如电力供应紧张、土地资源稀缺、投资的强劲增长与消费平缓增长不协调等。浙江省发展计划委员会负责人表示，“十一五”规划要突出宏观性、战略性和政策性，改变无所不包、涉及领域过宽的状况，强化空间指导与约束功能，增加制度创新的内容。加强产业政策引导、制订资源利用许可制度、安排重大项目、规划产业和生产要素空间布局，是政府职能转变的方向，也是中长期规划要解决的问题，体现了政府与市场的联动关系。

　　江省发展计划委员会计划从现在起到2004年年底，组织开展“十一五”重大课题研究，形成“十一五”规划基本思路，2005年完成规划编制的调研工作，并起草规划纲要草案。

　　据了解，编制区域规划（区域规划指以跨行政区的特定经济区域为对象编制的规划，是总体规划在特定经济区域的空间细化）作为“十一五”规划工作的一项新任务，将被突出放在重要的位置。目前，“环杭州湾产业带发展规划”已通过中科院组织的专家评审，温台沿海产业带和金衢丽高速公路沿线产业带规划已陆续启动。

　　江苏“十一五”规划解决五大矛盾

　　统领江苏省未来五年发展“道路”，同时也是江苏未来五年制定和实施一系列重大方针政策的依据和指南—————江苏省“十一五”规划的编制前期工作已经正式启动。规划将着重解决制约江苏发展的五大矛盾：

　　经济增长方式没有根本改变。经济增长过多地依赖投资增长的格局仍未改变，经济增长方式的高投入、粗放型特征依然比较明显。

　　产业结构调整没有全面到位。主要是服务业发展相对滞后，吸纳就业的能力没有得到充分发挥，由此也将影响到“十五”期间全省相对充分就业目标的实现。

　　城乡差距扩大的趋势没有得到有效缓解。“十五”计划确定城乡居民收入年均增长幅度高于“九五”时期。从前三年执行情况看，城镇居民收入增长高于“九五”时期，农村居民收入增长却低于“九五”时期。城乡居民的收入差距在进一步扩大。

　　经济和社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题没有得到很好解决。社会失业增加、收入差距扩大、弱势群体保障不到位、农村公共服务水平滞后、社会信用公德亟待加强、影响社会稳定的因素增加等问题仍然突出。

　　可持续发展受到严峻挑战。资源消耗速度加快，煤电油运出现严重的供给矛盾，对经济发展的“瓶颈”制约进一步凸现；工业废水和废气排放量及主要污染物排放量持续增加，酸雨发生频率提高，地下水普遍受到污染，环境保护形势不容乐观。

　　《国际金融报》 (2005年11月04日 第十八版)

　　作者：本报记者李芃发自上海