公私合作制在中国面临的问题、挑战及发展前景

　　——《中国城市公用事业绿皮书 ＮＯ．1——公私合作制的中国试验》总报告之三

　　调研报告余晖 秦虹

　　公私合作制在中国面临的问题和挑战

　　公私合作制在某种程度上讲是对一个国家市场经济发展水平、政府执政能力与法治水平的检验。十多年的公私合作制试验从各个不同层面反映出了我国在这些方面存在的各种各样的问题，还有相当多的问题在将来的实践中会进一步暴露出来。

　　（一）理念与认知层面上存在的问题

　　公私合作制对于许多政府官员、国内私人投资者以及消费者来说，都是“新生事物”，他们不仅对于公私合作制所涉及到的商业、技术、法律和政策各层面的种种复杂问题缺乏必要的知识储备和经验，而且在观念上也存在不少误区。即便是那些参与中国公用事业公私合作的外商，虽然具有宗主国或其他发展中国家丰富的经验与专业知识，但对于开放时间并不长的中国，仍然缺乏许多相关知识。因此，在“试验”过程中，相关各方都需要经历一个学习过程。目前暴露出来的问题，有许多正是错误的观念与认识引起的。

　　1．重引资，轻竞争。公私合作制的首要目标是发挥市场竞争机制优化资源配置，改善公众福利。但在强烈的经济赶超目标的驱动下，各地都把解决财政投入短缺放在首位，忽视了竞争机制的作用。虽然在政策上，中央和地方一再重申行业开放，鼓励民间投资基础设施和公用事业，但实际上却设置诸多隐性障碍，在市场准入和市场竞争方面，给予国有企业、外资许多超“国民待遇”，而对民营资本实行歧视待遇，使民营企业难以公平地参与竞争。

　　2．把ＰＰＰ等同于私有化，公私双方短期化倾向严重，缺乏长期合作精神。政府方面对基础设施或公用企业往往是一卖了之，对政府在公用事业民营化实施过程中支持、协调和监督的作用认识不足；而在民营资本或外商方面，投资行为也存在严重短期化的倾向，忽视了基础设施和公用事业投资和收益长期化的特点，漠视了消费者的利益。在民营化过程中，政府和投资者合谋通过急剧提高价格、无偿划拨土地等来维持投资者高额或固定的投资回报，将风险或财务负担转嫁给社会公众，从而导致公私合作制不但没有增加消费者福利，反而降低了消费者福利，从而引起公众强烈反感。许多城市

公共交通收费项目就是因为公众强烈反对最终导致特许经营无法继续下去而中途夭折的。

　　3．对公共基础设施的产业特殊性以及公私合作制所涉及到的商业、技术、法律、政策等问题的复杂性认识不足。在具体运作上往往是急功近利，顾此失彼，对各种可能面临的风险评估不足，政府和私人投资者的决策非常草率，缺乏充分论证，一旦出现问题，各方就表现出机会主义倾向。

　　（二） 制度建设层面上存在的问题

　　欧洲复兴

开发银行在综合联合国贸发会议、世界银行等国际组织在发达国家与发展中国家多年来公私合作制的经验教训的基础上，就基础设施或公用事业特许经营立法及基本制度保障确立了一个粗略的评估标准，并对公私合作最低制度保障要求提出了一套标准体系。按照该标准体系，有关公私合作的法律体系可以分为5个等级，即全面的（ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ）、适当的（ａｄｅｑｕａｔｅ）、不太适当的（ｂａｒｅｌｙａｄｅｑｕａｔｅ）、不适当的（ｉｎａｄｅｑｕａｔｅ）、不利的（ｄｅｔｒｉｍｅｎｔａｌ）等五种（详见附表）。

　　按照欧洲复兴开发银行的评价标准体系，我国现行公私合作制的法制建设还远没有达到全面或充分水平。

　　1．规则的缺失。我国目前没有专门的基础设施或公用事业特许经营的专门立法，特许权如何授予、由谁授予、谁负责监管、消费者如何参与、特许经营过程中各个环节发生争议如何解决等都缺乏明确规则。行政许可法生效后，特许作为一种特殊行政许可只有在法律、行政法规和地方法规对特许作出明确规定的情况下政府才可以采用，但目前除新疆制定了专门的地方法规外，我国许多现行的基础设施或公用事业特许经营都是依据部委规章或地方政府规章来进行的，还处在“无法可依”的状态。

　　2．规则体系之间不协调、不配套、不合理。有关公私合作制的政策、法律与法规规定不协调、不配套、不合理。以特许经营为例，就特许经营者选择来说，《行政许可法》规定特许必须通过招标和拍卖方式授予。受此规定的约束，各地基础设施和公用事业特许经营有关立法都规定特许经营权授予必须采取招标或拍卖的方式。而《政府采购法》却规定，政府采购可以采取招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。实际上，基础设施、公用事业项目由于涉及到设计规划、技术、融资等异常复杂的情况，在特许经营者的选择上，许多项目根本就不可能采取招标或拍卖方式进行，行政许可法的规定根本就不具有可操作性，立法应该允许象政府采购那样根据具体情况选择灵活多样的方式。

　　3．监管体制没有理顺

　　政府各部门之间、政府各层级之间的职责界定不清晰，分工并不明确。我国现有政府组织法对政府各部门职责和政府各层级之间的职责界定都非常抽象、模糊，政府各部门职责主要靠“三定方案”来确定，而政府对“三定方案”随时可以作出调整，而且“三定方案”本身也非常模糊。因此，在法律上，政府各部门和各级政府的权利能力与行为能力很难把握。在公私合作过程中，到底哪个部门具有代表政府具有谈判和签约能力，行为人所作的意思表示是否合法有效，均缺乏可预见性，面临着很大的风险。在实践中，许多外商投资者都坚持要求当地政府通过专门规章来赋予协议以合法的效力，这就大大加大了协议成本。

　　另外一个问题就是监管权力分置，从而导致重复监管和监管不协调。此外，在中央与地方之间条块分割，在监管纵向分工与监管资源配置上，缺乏有效协调机制和争端解决机制，当出现条块之间冲突时，企业夹在中间，无所适从。

　　（三） 操作层面上的问题

　　1．存量基础设施或公用事业改制存在改制目标错位、政策性负担没有有效彻底解决、改制并没有有效改善公用企业的公司治理（内部人控制仍然严重）等。

　　2．在新建项目上，受急功近利所驱使，政府往往在立项的论证上不充分，对于宏观经济形势、法律政策变化、环境影响、市场需求以及社会公众反应等各种信息掌握得不完全，对各种风险评估不足，在招投标和谈判上常常限于被动，从而导致合同设计存在诸多严重缺陷，导致合同重新谈判和履行受挫。

　　3．在政府承诺与保证上，重承诺，轻践行。当地政府承诺与保障往往超出了政府履约的能力，或与国家法律与政策冲突，最终导致合同无效或被迫提前解除。

　　4．在引进外资上，由于在任政府急于求成，准备不足，同时又缺乏专业知识和经验，漠视专家作用和意见，在谈判中往往陷入被动，许多合同的权责安排严重失衡，不合理。一旦政府换届，新一届政府往往不堪“不平等”合约的重负，采取各种手段毁约。

　　5．价格监管手段不完善。在价格构成上，现有政策、法律、法规规定不明确、不完善，价格监管部门在价格确定与调整上常常被被监管者俘获，监管能力严重不足。

　　6．社会公众对于公私合作缺乏有效表达管道，其参与的权利没有得到有效保障。在公私合作的安排中，公众作为最终用户的利益常常不能得到充分反映，常常引发公众强烈反弹，对公私合作产生误解，因而损害了公私合作的群众基础。

　　7．缺乏有效的争端解决机制。目前在理论上，关于特许经营或其他公私合作的合约安排究竟属于行政合同，还是商事合同仍然存在着激烈争议，有关特许经营立法也有意识地回避这一棘手问题。一旦发生争议，私人投资者到底是通过民事诉讼还是行政诉讼寻求司法救济一直困扰着基础设施和公用事业投资者。

　　加快正式制度的建立，促进公私合作制的健康发展

　　综上所述，公私合作制实质上是把作为公共物品或准公共物品的公共基础设施的建设、经营和管理从传统的政府公共部门直接提供向私人合作者部分或全部的转让，这一转让使得原有的政府部门与消费者（或纳税人）之间的直接关系转变为政府、私人部门与消费者（或纳税人）之间的三重委托代理关系，其复杂的程度由此明显增加。政府在管理依然保留的公用事业外，还必须通过公私部门间的合约以及建立相应的监管体系，以保证私人部门、消费者（或纳税人）和其他相关参与者（如贷款人）的利益不受损害。因此政府部门既是公私合作制的参与者，又是诸多利益团体的协调人。如果政府不重新调整自己的角色并建立角色之间的协调关系、不补充相关的知识结构和管理技能、不有效而公正地履行其公共管理职能，则我们不可设想，如此复杂的公私合作关系能够产生所期望的资源配置效率和生产效率，并由此增进社会福利。

　　而要做到这一切，就必须建立新的正式制度，使政府的协调能力增加，使它的承诺更加可信和有效。而所谓正式制度就是达致这一目的基础，它是能够充分体现和保障各方利益要求，并被共同认可的一种规范，包括宪政制度、特定的部门法律框架和监管体系等。正式制度的建立有利于为整个社会提供稳定的预期，形成可以实现效率的制度环境。十多年的公私合作制试验所积累的宝贵的经验和教训，已经迫切而强烈地要求市场化改革的政策尽快向正式的制度过渡和提升。

　　无论是管理外包、租赁经营、特许经营还是更为激进的产权转让方式，都建立在以合同为基础的监管模式上，如果缺乏对合同签订、谈判以及实施的过程的监管，效率就很难体现出来。已有的试验表明，目前我国的监管体制远远不适应市场化改革的要求，无法有效和有限的承诺导致的“承诺缺失”严重阻碍了公共基础设施产业中公私合作制的健康发展。解决这一困境的惟一途径就是建立一个完整的正式制度。从效率角度看，实现合约有效率的正式制度的构成要素包括：利益群体之间博弈均衡机制、监管体系的建立和监管权力的合理配置、司法制度的完善程度以及不同激励结构的设计。

　　（一）利益群体之间的博弈均衡机制

　　强调利益集团势力的均衡，主要是为政治市场合约选择提供必要和对等的谈判空间。只有考虑到各方面利益要求，政策选择才能体现各群体的利益。政府不可能代表所有群体的利益，也没有必要独立地承担所有的风险成本。在不平衡的条件下，选择的结果只能体现最有力量的利益群体的利益，由此会导致其他群体或弱势群体利益受损，这就不能增进社会福利。因此，在正式制度中，需要一个相应的制度安排，使弱势群体得以有效组织并提供其对话空间，对受损群体提供对应的补偿，这些都构成了有效实现合同式管理模式的基本制度要素。

　　（二）监管体系的建立和监管权力的合理配置

　　在公共基础设施产业尤其是城市公用事业里，监管体系尚未完全建立起来，现有的各种准政府监管机构实际上成为地方政府主要首脑的附庸，几乎完全被动地参与公私合作的整个过程，严重缺乏独立性、权威性。而分散的监管权既缺乏必要的整合又缺乏有效的协调，信息的共享和法律的有效执行令人失望之极，由此既增加被监管者的成本，也浪费了大量紧缺的行政资源。因此，在建立公私合作制的监管体系时，必须借鉴其他产业和领域监管改革的经验，使新建立的监管体系具备充分的独立性、透明性、可问责性、专业化和合理配置灵活协调的权力配置结构。

　　（三）司法制度的完善程度

　　尽管行政仲裁在被监管产业的市场化进程中占据重要角色，但司法制度仍然对正式制度的完善起到了根本的作用。司法制度的功能主要包括公私合作关系各方利益争端的民事裁决和对政府及其监管机构侵权行为的纠正。因此，加强司法机构的独立性和完善其知识结构至关重要。

　　（四）不同激励结构的设计

　　在给定上述比较完善的条件下，各种合约式的监管设计和结构也需要不同的具体监管结构相互匹配。例如在有固定回报率的特许经营权中，需要针对企业的低效率和企业固定回报率的基准进行重新设计，而采取高激励强度的合约。监管结构则更需要针对企业生产出来的产品质量和歧视行为进行有效监督，以保证监管目标的实现。否则，监管合约的各种激励设计就可能被各种“监管失灵”导致的代价所耗散。

　　（总报告连载至此告竣。作者分别为中国社科院工经所研究员、建设部政策研究中心副主任）