政策性银行应建立自主可持续发展模式

http://finance.sina.com.cn 2005年09月07日 10:02 中国经济时报

　　本报记者姜业庆

　　“国家开发银行、进出口银行与商业性银行的竞争日趋激烈”、“农业发展银行的职能仍然显得单一”，记者在最近的采访过程中不时会听到这种反映。

　　那么，国家三大政策性银行到底该采用怎样的发展方向和发展模式？就此问题，记者

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日前采访了国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠。

　　政策性银行的定位应本着“一行一策”原则

　　到目前为止，政府对三家政策性银行的职能定位及其调整并没有一个明确的“说法”，形成政策性银行与商业银行在某些领域出现激烈竞争的局面。如国开行的业务范围已经扩展至直接投资、债券承销、财务顾问、基金管理等投资银行领域，在电力、高速公路等行业出现与商业银行直接竞争现象。进出口行的业务范围已扩展到海外投资、向进出口企业和对外承包工程项目提供一般流动资金贷款等。

　　与国开行和进出口行成为对照的是，农发行的服务领域却过于狭窄。自1998年以来的6年中，农发行一直作为专营粮棉油收购贷款的机构。随着粮食购销体制的改革，粮棉市场全面放开，农发行的业务活动受到很大限制，贷款规模明显下降，职能单一的问题愈发突出。

　　如何解决这个问题？张承惠指出，应本着“一行一策”和保证现有政策性金融体系基本稳定的原则，适度调整三家政策性银行的未来市场定位，使其在不同领域以不同形式发挥作用。

　　对于国家开发银行，可以考虑允许其参照德国复兴开发银行、韩国产业银行的模式，建立综合性金融服务体系，开拓新的政策性金融领域；对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性，拓展在进口和海外工程承包、对外投资方面的服务领域，国家在资本规模、风险化解、财政补贴等方面加大支持力度：对于中国农业发展银行，除了要调整职能、扩展业务范围以外，更要将其纳入农村金融服务体系中统筹考虑其职能和地位，并解决好机制落后和风险控制能力低下等问题。

　　张承惠认为，现有政策性银行的改革目标应当是，体现国家经济战略，具备健全法人治理结构和良好市场业绩，分工合理，具有充分活力和国际竞争力的非营利性机构。改革的重点，一是要从法律法规上明确政策性金融的法律地位、责任和权利、任务和经营范围以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，以确保这些金融机构依法合规经营。二是要建立政策性银行的可持续发展模式，建立起有效的公司治理结构、外部约束和考核机制、内部风险防范和控制机制，实现政策性银行的稳健经营和资金的良性循环；三是要建立和完善对政策性银行的监管架构和考核制度，建立负债规模控制机制和风险控制机制，确保这类机构在法律的框架内健康运行。

　　政策性金融应建立自主可持续发展模式

　　张承惠说，在我国政策性金融体制设立的初期阶段，三家政策性银行的经营模式实际上都是“准财政方式”。这种模式不仅需要政府为其提供大量长期稳定的低成本资金，而且由于难以建立有效的信贷风险控制机制而无法实现良性循环。在缺乏对经营管理人员约束和激励机制的情况下，还很容易产生内部人控制和道德风险。而市场风险和管理风险最终还是落到财政身上，结果是既降低了资源配置效率，又使财政不堪重负。如果继续采用传统的经营模式，政策性银行将很难持续。

　　国家开发银行近年引入“开发性金融”的概念，是一种将国家信用与市场化运作相结合的新型模式，是符合我国市场经济发展需要的制度安排。这种模式的特点是根据我国市场体制建设中新凸现的矛盾与缺陷，根据我国工业化、城市化和产业升级时期出现的新问题，不是仅停留于政府原先制定的“两基一支”领域，而是及时调整经营范围和方式，在贯彻政府支持“两基一支”的战略意图下，寻找“两基一支”业务在新的发展阶段的新表现。

　　因为，政策性金融应建立自主可持续的发展模式。

　　政策性金融该不该赢利

　　张承惠认为，与一般

商业银行相比，政策性银行同样存在“好银行”和“坏银行”的差别。“好的”政策性银行通常以国际一流银行为努力目标，对体现国家战略意图的产业发展规划，完善内部管理，有一套严格的贷款审查制度和风险控制制度，资产质量和资本充足率普遍达到国际先进银行标准，可以在国际市场以低成本筹资资金等。同时在外部，政府通常对其建有一套有效的监控制度。

　　从我国三家银行11年的历史来看，也是只有确立建设一流银行的目标，才有可能保证其长期发挥作用。如果继续采用传统的经营思想与模式，单纯靠财政补贴度日，政策性银行必将很难长期持续下去。因此，应鼓励我国政策性银行参照国际经验，以一流银行为目标，进一步完善治理结构，建立理事会工作制度、离任

审计制度，明确理事、监事和管理层的职责。健全风险防范机制，对其提出明确的资产质量要求和资本充足率要求。资本金不足，政府及时予以支持。要制定体现国家发展战略的产业规划，提高市场应变能力，及时开发和调整政策性金融领域。并通过业务的不断开拓，提升整个中国经济发展的水平和市场化的水平。

　　当记者问及政策性银行能否允许与商业性银行有丝毫的竞争时，张承惠指出，政策性金融原则上不应与商业性金融竞争。因为政策性金融毕竟有着政策和资金方面独有的优势，而且当市场机制基本能够满足需求，政策性金融应当及时退出这一领域转而开发新的市场失败领域。但是在实际操作上，要截然分开两类机构的业务领域是比较困难的。因为金融业务具有延续性，某一特定行业由资金短缺到相对充分供给也需要一个过程。同时由于经济的不断发展和结构的提升，往往会阶段性地出现市场制度建设和融资体制建设滞后的现象。此时也不断需要体现国家战略意图的政策性金融介入，引导市场体制的完善，引导商业性金融的介入，因此，应当允许政策性金融与商业性金融存在适度的交叉与竞争。

　　对于业务交叉过度可能引发的激烈竞争，政府是可以控制的。例如在审核年度投融资计划时现在缺乏这方面监管　，可以限制政策性银行在某一领域的投资比例，甚至可以要求政策性银行向商业银行转让一部分业务。事实上，只要建立起有效的政府监控体制，业务范围界定和竞争问题应该不会成为一个严重的问题。

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