因为公路项目首次迈入代建制门槛，一个多月来，北京市公路部门迎来了广东、湖北、河南等20多个省市前来“取经”的考察团。
其实，上个月，北京市路政局才分别与北京市首发公司、北京市公联公司签订代建合同，把该市大兴区和昌平区内2005年度公路建设计划中所有新建、改建公路项目的代建工作交由这两家公司负责。
“北京市交通基础设施建设管理改革由此迈出了重要一步。”北京市路政局局长姜帆说。
公路跟进代建制
北京本次签订的代建合同涉及大兴区、昌平区内2005年计划新改建的11项公路工程，包括北清路东延、沙阳路改建、七星路、房通路、刘田路等。代建管理工作从项目规划方案批复开始，缺陷责任期到期后结束。
对政府投资项目实行代建制，是国际上通行的做法。近年来，我国各地都在尝试开展代建制。但北京市实行的代建制一步走向市场，通过市场公开招标竞争选择代建单位，用经济合同和履约保证金的办法来约束项目投资，无疑走在了前列。
北京市发展改革委委员宋宇在接受《经济参考报》专访时介绍，该市的第一个代建制项目试点是2002年10月推出的回龙观医院项目，以后又陆续推出了北京市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等建设试点项目。目前，北京市发改委已批复实行代建制的项目达21个，涉及总投资11.7亿元。项目主要涉及3个领域：教育、卫生及社会福利等社会事业项目；看守所、劳教所、监狱用房等政法设施；以及机关、事业单位、人民团体办公业务用房。“下一步，北京市将逐步在城市道路、桥梁、公共站点等公用事业项目中推广代建制。”
正是为了配合北京市政府及北京市发改委提出的转变投资管理机制，对非经营性政府投资项目试行代建制的思路，市交通委、市路政局在公路建设领域开始尝试推行代建制。2004年年底，北京市交通委发布了公路项目实施代建制暂行办法和公路项目代建监督管理办法。随后，市路政局在政府网站上公开发布北京市公路建设项目代建单位招标公告，邀请具备条件的申请人参与本市公路工程项目的代建。申请人需具有独立法人资格、自负盈亏的经济实体，注册资本金1000万以上。
北京市路政局人士表示，按照上述两个《办法》，对于政府投资的公路项目，北京市路政局将只负责对公路建设项目代建公司进行资格预审，在通过预审的代建公司中进行公路建设的具体项目招标。此举将先在公路项目中试点，逐步实行“投资、建设、监督、管理”四分开的建设体制。政府投资的公路项目代建单位一旦违规操作，将被取消代建资格，并按相关条款进行处罚。
本次大兴区、昌平区11个公路工程代建合同的签订，是北京市公路建设方面进行试点走出的第一步。姜帆说：“市路政局将在试点基础上，进一步完善代建制合同，逐步在全市公路建设领域推广代建制。”
规避“三超”
实行代建制与以前的非经营性政府投资项目建设体制相比，益处首先就在于可以防止“三超”。
“政府投资建设的公益性项目，往往出现超投资、超规模、超标准的‘三超’现象，这在过去缺乏有效的约束。随着投资项目代建制的逐步推广，‘三超’现象将大大减少。”宋宇对记者说。
“过去政府投资项目经常出现‘三超’，这很好理解。”宋宇说，因为现在项目的投资者和管理者是分开的，在从项目开工建设到竣工验收这一期间，政府对项目管理基本处于失控状态。而管理者又是项目建成后的使用单位，也就是直接受益者，于是项目的管理者就有“三超”冲动，出现“三超”后又不能把它拆了，只好帮它补办各种手续，再施以象征性的惩罚。结果就出现了有些部门的项目建设管理人“对外写检查，对内受表扬”的不正常现象。
实行代建制可以从机制上强化投资约束，既做到由懂业务的专业人员管理项目，又用经济合同的办法约束项目投资，防止项目超概算。同时使使用人的角色实现转换，从项目管理人变为监管人，从而加强对代建制项目的全过程监管。
姜帆说：“公路建设实行代建制加强了公路建设的专业化管理，既有利于政府主管部门集中精力加强监管和服务，也有利于提高政府投资效益，提高建设管理服务水平。”
过去许多建设单位往往从单位内部抽人员组建临时基建班子，宋宇说：“医院派个医师，大学派个教授，不懂基建专业，资金使用不当就当交了学费，结果造成巨大的浪费。”但实行代建制是向专业部门进行招标，由专业人员管理项目。“从已实行代建制项目的实际效果来看，前期工作明显深化，代建单位管理行为极为慎重，项目专业管理水平明显提高。已竣工项目的投资被控制在概算范围内，工期也能按计划完成，工程质量高于合同要求。”
往深了说，实行代建制还有一个更根本的好处，就是能预防腐败。记者就公路项目代建制问题采访北京市交通委副主任、新闻发言人刘晓明，他就单单强调指出了这一点。
有人戏言，“交通厅局长不出事才是新闻。”前不久，北京市交通局副局长、首都高速公路发展公司党委书记、董事长毕玉玺被判刑。舆论认为，投融资体制、招投标制度、行政审批制度和干部人事制度等方面存在漏洞，是交通部门腐败现象的根本原因。而代建制公开招标建设单位的方式恰恰可以阻断权力寻租，铲除腐败滋生的体制土壤。宋宇对记者说：“好制度无疑能保护干部。”
并非“万能”
在采访中，宋宇反复向记者强调：“代建制不是万能的，不可能解决所有的问题。何况它现在才刚起步，就像个还没长大的孩子，不要因为一件事情上出了问题，就把这个制度给毁了。”
宋宇说：“一个制度只要能解决一两个具体问题，就已经可以了，不可能所有问题都解决。”据他介绍，北京市的代建制之所以能进展得这样顺利，一个主要的原因是市领导的大力支持。“其它一些地方考察完我们的代建制实行情况后却不能实行，也是因为缺乏领导的全力支持。”
“没有市领导的强力支持，代建制工作是肯定不能顺利开展的。”宋宇说。目前北京开展代建制工作遇到的问题是政策文件层级低，相关部门缺乏配合依据。这主要是因为实行代建制的政策基础——《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》是由北京市发改委印发的，层次较低，造成了执行力度有限。
一个具体的例子就是建设项目开工手续的发放。由于在以往的项目建设中，项目建设由使用人也就是所有人管理，所以相关文件手续就办给使用人。但实行代建制后，按道理本应发给代建人，却由于这是一项新制度，没有相应文件规定支撑，北京市发改委下发文件层次又低，其它办理部门不会依发改委文件修改原规定。于是不得已，北京市发改委只能把代建人算作使用人的委托人，好去领取各种证书。但一个问题随之而来，就是有一些使用人以此要挟代建人提高建筑的标准和档次。
“许多部门在工作过程中，遇到代建制问题，由于一些地方与中央下发文件不相吻合，就很难做出相应的修改。”宋宇对记者说，这在具体操作中并不是不能解决，但是由于不能让相关部门修改相应的规则，就很难把代建制制度化，只能专事专办。
“好在这个制度已经初步建立起来了。”宋宇说。今后，北京市发改委将对市政府投资项目总投资超过500万元（含）且政府投资占项目总投资60%以上（含）的五类政府投资建设项目推广实行代建制。
作者：:方烨
（来源：经济参考报）
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