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聚焦联合国改革孙晋忠
美国布什政府支持与推动联合国改革始于伊拉克战争。2003年从伊拉克战前安理会通过第1441号决议到对伊实行核查，到撇开联合国发动对伊战争，美国使尽浑身解数，但是最终没有能赢得联合国的授权。于是，美国开始对联合国大加指责，认为联合国毫无用处，“联合国消亡论”在美国甚嚣尘上。直到在伊拉克陷入僵局才开始有所转变，重新重视联合国
作用的呼声高涨。直到2003年9月3日，美国正式向安理会提交决议，正式承认国际支持对恢复伊拉克稳定与安全“至关重要”，同意让联合国在伊拉克的安全、政治过度和重建中发挥更大的作用。
面对复杂的国际局势，在无法从根本上抛弃联合国的情况下，美国决心要按照它的意志来改造联合国。
在安南秘书长关于联合国改革报告出台后，美国采取了一系列措施以维护美国在联合国改革中的利益：
其一、对联合国改革采取了静观待变的策略，反对任何危害自己利益的方案。在安南的报告出台后，美国国务院的新闻发言人只是例行公事式地做了回应，强调美国长期以来一直支持联合国进行改革。但是对于安南报告中提出对于“潜在的”或“非迫在眉睫的”威胁，是否“预防性”地采取军事行动，应由安理会决定，在美国看来，这是限制世界惟一超级大国的一种方式。因此，美国毫不客气地予以了回绝。国务院副发言人亚当·埃尔利说：“坦率地说，我们对安理会就动用武力的问题通过决议是否有用持怀疑态度。”
这表明美国拒绝了联合国一揽子的改革方案。
其二、继续利用支持日本成为安理会常任理事国谋求战略利益。
美国领导人曾不止一次地公开表示支持日本加入安理会常任理事国，但是美国作为现秩序最大得益者，是从心底反对安理会增加成员的，无论是非常任理事国还是常任理事国。博尔顿甚至公开声称最好只有美国一家拥有否决权。就眼前利益来说，日本成为常任理事国对美国是有利的，支持日本成为安理会常任理事国可以美国谋求战略利益的诱饵。但从长远来说，美国并无把握控制羽翼逐渐丰满后的日本。日本政府部分人士也认为：“尽管美国一再表示支持日本成为常任理事国，但在安理会改革进入现实阶段的时候，美国就表现出了自己的既得权益不愿遭到损害的真实想法。”
就目前而言，美国心里十分清楚，安理会改革有一定难度，支持日本成为安理会常任理事国只是美国给日本的一个口头人情。美国关于安理会改革的表态和坚持保留五常否决权作为改革底线就充分反映了这一点。
其三、挟会费左右联合国改革。美国在改革联合国的努力活动中一个趋向是“不断使用美国作为联合国最大捐助者的金融影响”这是美国对联合国施加压力的惯用手段。根据报道，1997年克林顿政府曾向刚刚上任的安南秘书长施加压力，要求联合国在实行美国可以接受的改革后，美国才可能偿付它拖欠的联合国会费。
美国参议院4月6日通过一项法案，将美国承担联合国维和行动费用的比例从目前的27．1％减少到25％，以此来增加向联合国施压的砝码，按美国的要求实现联合国改革，为博尔顿“展开工作”铺路。参议院多数派领导人，共和党人比尔·福斯特说：“有关联合国改革和减少联合国维和行动的谈判正在进行之中，希望当我们的下任常驻联合国代表上任时，能有机会就这些问题展开工作。”
6月8日，美国众议院国际关系委员会再次通过类似的议案，要求联合国按照进行全面改革，否则美国将削减50％应向联合国交纳的会费。
其四、利用石油换食品腐败案对安南施加压力。安南对伊拉克战争的批评，令美国十分不满，曾在去年底试图赶走他。随后开始利用出现的“石油换食品”计划腐败案丑闻，对安南进行攻击，对他施加政治和舆论压力。为了摆脱困境，安南很难在提出联合国改革计划时不考虑美国的态度。安南在联合国改革方案中提出设立民主基金无疑是照搬美国总统布什的设想，关于安理会改革的设想也完全反映了美国意见，在反对恐怖主义等方面也是如此。国际舆论认为，安南的改革报告是对美国的妥协。连《华盛顿邮报》都援引部分分析人士的话说，安南的联合国改革报告有讨好美国之嫌。一位不愿公开姓名的法国驻联合国代表团成员也认为：“他们可能在讨好华盛顿政府上走得太远。联合国并非只牵涉到美国利益。”
其五、对联合国进行“攻关”活动。布什总统任命强硬派的美国国务院副国务卿约翰·博尔顿出任驻联合国大使。博尔顿是美国新保守派与单边主义的干将，其一贯对联合国不屑一顾，一直对联合国持批评态度。因此，美国布鲁金斯研究所的外交政策专家伊凡·代尔德认为，布什政府正在将其外交政策延伸到联合国这些重要的国际组织中去，在布什政府看来，这些组织约束了美国的行动，因此美国要派人去“攻关”。
如同美国当年积极推动联合国的建立，反映了二战期间美国实力地位的上升和对全球性安全利益的追求一样；现在美国推动朝着自己设想的联合国改革，同样反映了冷战结束后美国作为惟一世界超级大国的事实。“联合国改革能否取得成功，在很大程度上取决于美国的利益与国际社会的利益重叠到什么程度。”
我们不必怀疑未来联合国的改革很可能更多地反映着美国等西方国家的意愿。美国不仅是联合国的一个主要创始国，而且是联合国总部所在地、联合国经费的最大提供者。作为当今世界上惟一的超级大国，美国在联合国中的地位和作用是别国无法相比的。联合国的改革离不开美国的支持与参与，否则许多国际事务就无法处理。绕过美国而进行的联合国改革是无法想象的。2003年3月，美国没有经过联合国授权发动了对伊拉克的战争，但是到了5月安理会通过了第1483号决议，解除了对伊拉克长达13年的制裁，充分说明了联合国对美国的无奈和迁就。必须指出的是，美国联合国改革意见在客观上还好似对联合国的发展、稳定有利的。它所主张的联合国精减机构、提高效率，不同意将否决权扩大现任五常之外，将反恐以及防止大规模杀伤性武器列入联合国的职责范围等都是符合当今的国际现实的。
如何协调与美国的关系在一定程度上关系到联合国改革的成败、效率的高低等。这是一个无法回避的事实。这对于联合国这样一个享有广泛代表性和拥有特殊责任的世界机构而言，本身就是一种挑战。但并不是说联合国只能对美国屈服。同样联合国一味地照顾美国也是不现实的。毕竟联合国不是美国的联合国，其他更多的发展中国家所发出的声音也是无法忽视的。如果没有这些国家的参与与支持，联合国也可能面目全非。这次安南的改革方案中固然有讨好美国的嫌疑，也考虑到了发展中国家所关心的诸如发展、消除贫困等问题。
即便安南为了取悦于美国在报告中做了很多的妥协，但是在很多问题双方有着不同的理解。“安南和美国都越来越倾向于采取‘先发制人’原则，但理由各不相同。美国认为必须如此行动才能保护自己免受具有恐怖主义倾向国家的袭击。而安南关心的则是，当一个国家濒于失败或正在造成巨大危害时，联合国是否应该进行军事干涉。”这种妥协说明安南一方面想维持成员国之间的团结，同时也迫不得已要“照顾”美国，最终使联合国能得以生存下来，发挥其应有的作用。但是问题是，如果联合国过分迁就美国，则很有可能面临自废“武功”，最终沦为美国外交政策工具箱中的工具。这几乎是除了美国之外所有国家都不愿意看到的。因此，有美国学者认为：“对联合国的支持者来说，未来的挑战是两个方面的：决定什么时候安理会成为美国力量倍增器来发挥作用以及劝说美国多边行动符合美国的利益。”
因此，联合国最终改革的结果取决于美国与联合国之间角力与博弈。具体而言，“联合国成功的条件在于美国国内将联合国看成是一个可以给美国外交政策创造附加值的机构，而美国之外的人则把它看做一个可以对美国外交政策施加纠正或限制影响的机构。”但是要做到这一点并不容易。
无论将来安南的改革方案能否成为现实，但是有一点是勿庸质疑的，美国所倡导的先发制人、反恐怖主义、人权等理念正逐步成为国际法的基础。这表明美国有能力改变现代国际法原则。现代国际关系史上，总是强者在制订国际游戏的规则。而且由于美国强大的实力和对外政策指导思想，美国将不可避免地继续对联合国采取实用主义的政策，有可能变化的是形式而不是其利用联合国的本质。
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