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回顾以往，我们在构建一个体制，一个制度或一个组织框架时，对于制度、体制和组织构架本身考虑得比较多，对于隐藏在它们之后的理念（或观念）考虑得比较少，致使我们在一些政策设计上，不能从长计议，不断出现失误。
学者论坛丁元竹
2005年2月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上把完善社会管理作为构建社会主义和谐社会的重要内容。他指出：“安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结”。构建和谐社会，首先需要完善与和谐社会目标相适应的社会管理，这是保证社会和谐的制度和组织基础。回顾历史，在经济管理领域，我们已经对管理问题进行了大量的探索，取得了丰富的经验，也得到很多有用的教训，但是，我们在这个领域依然面临许多新的问题和新的挑战，依然要走很长的路；在社会管理领域，我们的工作刚刚开始，尤其面对构建和谐社会这样一个崇高目标和现实中错综复杂的社会问题和社会矛盾，我们需要做的事情更多，需要研究的问题更多。
如何完善与社会主义和谐社会要求和我国现阶段经济社会发展相适应的社会管理体制？回顾以往，我们在构建一个体制，一个制度或一个组织框架时，对于制度、体制和组织构架本身考虑得比较多，对于隐藏在它们之后的理念（或观念）考虑得比较少，致使我们在一些政策设计上，不能从长计议，不断出现失误。当前，完善社会管理，我们要从对历史的反思，走向对于自己行为的自觉，要认识我们所建设的每一种体制背后支撑我们的价值体系和观念，并对其做出判断——我们为什么需要这样的社会管理？这样的社会管理有什么样的意义？这样的社会管理会给我们带来什么结果？也就是社会发展到现在，已有的、开始指导我们的理念和观念从哪里来的？怎样形成的？它的实质是什么？它将把我们的社会发展带到什么地方去？这些问题的提出，就是我们从制度层面到价值层面的深化，从行为层面到心态层面的深化，是认识的自觉。当前，我们在构建社会主义和谐社会的过程中，要避免以往所走的弯路，必须从更深层次考虑问题，在完善我们的社会管理之前，必须认真考虑我们的社会管理的价值取向。换句话说，我们必须在观念上首先有所突破，以全新的观念来考虑和完善社会管理。
两种社会管理思路
任何一种制度、体制都有与之相适应的理念、观念和价值体系。美国社会学家罗伯特·派克（ＲｏｂｅｒｔＰａｒｋ）认为，任何制度形成时没有不是带着价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点。要完善我们的社会管理体制，必须首先树立正确的社会管理理念。正确的社会管理理念是社会管理体制建立和运行的内在基础。当前，我们把完善社会管理提到重要的位置，自然有我们的道理，这就是实践的教训，也是历史的教训。但是在这些教训背后，有一个价值体系在支配着我们，尽管我们可能还没有认真思考这个问题，但它是客观存在的。对于社会管理理念，或者叫社会管理观念，不同的人会有不同的认识，但正确的认识只有一个，需要我们仔细研究，认真把握。否则，据此建立起来的社会管理体系是不稳固的，也不能适应构建和谐社会的要求。
有研究认为，“在中国，‘社会管理’作为一个相对独立的概念及其所涵盖的知识体系，形成于20世纪80年代初期。它首先是随着改革开放的深化从国外引进的，是从前苏联及东欧社会主义国家引进的”。这个时期的社会管理带有计划经济的浓厚色彩和价值取向。前苏联学者认为：“社会首先是一个完整的有机体，所以也就存在着一些一般的、同时也是整个社会系统所固有的管理规律。管理过程的一般规律性的存在能够在我们建立起社会管理论”。这种观点代表了前苏联及东欧计划经济国家社会管理的基本思路和价值取向。它的前提是建立在社会发展存在一般规律和可以实施计划经济和社会管理前提下的。在这个前提下，政府可以计划一切事务，管理一切事务。
另外一种社会管理思路是建立在社会秩序（ＳｏｃｉａｌＯｒｄｅｒ）理论基础上。“社会秩序是社会科学理论问题的核心。问题出在人类的双重性——个体性和社会性并存。如果我们每一个人都居住在一个单独的星球上，我们不必忌讳他人－我们可以为所欲为。但问题不是这样，我们带有双重性，每个个体是独立的，有自己的经验、信息、感受和追求，但每个人又不是绝对独立的”。“问题在于我们怎样把这些分散的个体集合起来一起生活？这就回到了我们一直关心的秩序问题，秩序使群体和个人一起生活，并感到愉悦舒心”。秩序使人们在一起生活和工作。人类不仅需要协调它们的行为，而且还需要有效地互动——帮助他人，而不是伤害他人。所以高度有序的社会有能力保持人们之间的合作，进行社会管理。根据社会秩序理论，社会管理“通过意义、价值体系和规范、权力和权威、自然而然地互动、以及网络和社团”。意义在这里是指人们之间通过某种方式沟通。以上所述的管理方式因条件不同而不同，因而产生不同的社会秩序。我们可以通过对这些因素的分析来分析不同的社会秩序，并找到建立社会管理体制问题的答案。
市场崇拜危机
市场曾经是人们不久前崇拜的管理模式。不久前，人们还认为ＧＤＰ的增长可以自然而然地解决一切问题。人们还过分崇拜市场，并把市场化简单地引入公共服务领域，结果导致了日益扩大的社会差距和日益严重的社会问题。“对经济增长和市场的迷信，造成了指导思想的偏差。如果说在20世纪80年代，指导思想的偏差还没有明显后果的话，随着时间的推移，其恶果已越来越明显。结果，虽然经济繁荣了，种种危机却此起彼伏。具体到公共卫生领域，前一种迷信导致了政府失职，即该由政府承担的责任政府没有承担起来；后一种迷信导致了市场失灵，即市场对医疗卫生资源的配置既违反公平原则，又效率低下”。“长期以来，我们一直强调发展是硬道理。本来，这里‘发展’二字的含意是经济社会全面的进步，绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中，各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”；更进一步，“经济增长是硬道理”又往往被理解成，为了追求经济尽快增长，其他一切都要让步，都可以牺牲，包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生。当一些人说希望“用发展的办法解决前进中的问题”时，他们往往假设只要经济持续增长、饼越做越大，其他一切问题都会迎刃而解”。毫无疑问，发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务。20多年来，我们在党和政府的领导下取得了巨大的成就已是不争的事实。但同时也存在着将ＧＤＰ增长简单地等同于发展的倾向。经历20多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果的问题已经成为矛盾的新焦点。如果政府的主要精力仍然停留在单纯地主导ＧＤＰ增长上，忽视社会问题，特别是弱势群体的利益诉求，将会激化社会矛盾，产生怀疑和阻碍改革的力量，延缓改革的目标的实现”。“市场失灵的存在，表明如果政府能比市场做得更好，政府可以在纠正市场失灵方面发挥作用”。“20世纪90年代以来，各国在讨论发展的核心问题时，最关心政府与市场的相互作用。大多数国家取得的共识是，要重新考虑国家的作用，政府在那些市场可以发挥作用或可以使其较好地发挥作用的领域要少干预；在不能仅靠市场发挥作用的领域，政府应当多做些工作。这首先意味着政府要对教育、医疗卫生、营养、计划生育和消除贫困工作的投资；建立质量较好的规章制度和法律环境；为公共开支的融资动员资源，以及提供稳定的宏观经济基础”。（引自胡鞍钢、王绍光编：《政府与市场》）
“五个统筹”的意义
统筹经济社会是对不恰当强调市场作用的扬弃，表明一种新的价值取向。2003年10月，中国共产党第十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》在总结十一届三中全会以来我国经济社会发展、体制改革和对外开放经验教训的基础上，提出了今后一个时期我国完善社会主义市场经济体制的目标和任务，为在2020年实现全面建设小康社会的目标提供了强有力的政策保障。《决定》首次提出了“以人为本，统筹兼顾，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。“以人为本”的全面、协调、可持续的科学发展观，是对过去见物不见人，以ＧＤＰ增长为中心的旧的发展观的扬弃，它已经成为我国国家发展战略和政府决策新的出发点和基本指导思想。《决定》还首次提出了“五个统筹”的基本思想，即统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹地区发展、统筹人与自然，以及统筹国际与国内发展。统筹经济社会发展是“五个统筹”的重要内容之一。
在统筹经济社会发展中，基本前提是承认经济发展和社会发展分属于两个不同的发展范畴，有其各自独立的内涵、特征、目标、规律和衡量标准，统筹的对象是经济发展和社会发展，统筹的目的是保持经济社会协调发展。这是我们在理解和研究统筹经济社会发展时必须明确的。首先，经济发展和社会发展分别属于两个不同的领域，如果没有必要的统筹，它们在发展进程中会出现不平衡，甚至失调。我们可以从我国历史发展和国际经验来看这个问题。我国过去20多年的发展经验表明，无论一个ＧＤＰ增长到什么程度，如果没有积极的社会政策的干预，失业、社会分化等社会问题就会出现，都不会随着ＧＤＰ增长迎刃而解。其次，社会全面发展并不会随着经济水平的提高而自然提高。我国目前人均ＧＤＰ为1090美元，社会问题突出。菲律宾在2000年时，人均ＧＤＰ为3815美元，同期，该国仍有500万贫困家庭，3000万贫困人口，贫困人口占菲律宾总人口的42．26％，大部分贫困人口集中在农村，比目前我国人口中的贫困人口比例还高。我们还可以以墨西哥为例，该国人均ＧＤＰ在金融危机前曾经接近6000美元，现在大约4000多美元，城市化率现在是80％。但是社会仍然存在两极分化，城乡差别仍然很大，农村问题仍然很复杂，有时候矛盾很尖锐。“即使在相对富裕的国家，比如说在美国和加拿大，稀缺也导致了赤贫，只不过这些人在总人口中所占的比重很小”。“在非常富裕的国家中，某些特定群体的受剥夺程度可以与所谓第三世界的水平相比”。第三，鉴于经济与社会发展之间的差异，国际社会已经把社会发展作为一个独立的发展尺度。20世纪70年代以来，发展机构一直把社会进步作为关注点。以联合国为首的发展组织在致力于建立社会发展尺度方面作了大量的工作。联合国的千年发展目标（ＭｉｌｌｅｎｎｉｕｍＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＧｏａｌｓ）强调使世界上每一个人的生活质量都达到体面的水准，并在战略上要考虑到实现这个目标将不以损害下一代人的利益为前提。在联合国千年发展的八个目标中，有五个是社会发展目标。社会发展首先或绝对在提醒人们，发展的目的是人类和人类福祉，而不是物质或ＧＤＰ数字。2002年的约翰内斯堡世界峰会对于可持续发展做出了更加明确的概括：可持续发展包含“经济的，环境的和社会的三个组成部分”（有人将其称为三个支柱理论——ｔｈｒｅｅｐｉｌｌａｒｓ），会议认为这三个部分最好融为一体。但是，发展的目标既不是环境，也不是经济，而是社会，所以作为第三支柱的社会应当包括社会体制以及生活质量。当然，历史经验也证明，经济发展和社会发展同时又存在相互依存、相互补充和相互促进的关系。实际上有些问题，如就业和收入分配等，既属于经济发展范畴，也属于社会发展范畴。经济发展与社会发展也相互依存。
当前，似乎所有的人都同意应当对发展的社会尺度给予非常的关注，这是对以往人们过度关注经济尺度（经济尺度一直在发展分析中占主导地位，经济发展通常是发展的代名词）和环境尺度的扬弃。人们承认社会将成为发展的第三极。不过，迄今为止几乎所有发展机构，包括政府、非政府组织、公共部门以及企业对于发展的社会尺度和社会领域都缺乏统一的认识。但是，至少我们可以这样认为：经济增长与社会发展并不完全是一回事，经济发展与社会发展具有各自的内涵、特征、目标、规律和衡量标准。以ＧＤＰ为例，“ＧＤＰ只是衡量生产的货币价值这一点是很重要的，它不能表明是谁真正从生产中获得了利益”。经济增长犹如人们在做一块蛋糕，至于这块蛋糕如何分配，有多少人参加分配，那就是社会发展问题了。在这里，我们找到了统筹经济社会的理性基础和价值基础。正是基于这样的基础，我们明了我们进行的统筹活动的意义，我们将要完善的社会管理的意义，它的实质，以及它将把我们的社会发展带到什么地方去。
作者单位：国家发展和改革委员会宏观经济研究院）
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