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地方政府举债的战略意义
一般说来，地方政府举债有助于深化财政体制改革，缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾。此外，它对于推动社会发展、保持经济稳定和加强社会主义民主政治建设的战略意义也值得关注。
（一）实现城乡统筹
缓解城乡差距的途径有多种，加强农村基础设施建设是一个重要方面。由于一些基础设施耗资巨大，外部性效应较明显，私人资本一般不愿直接投入，必须以政府为主体进行统筹。这几年来，中国政府充分认识到解决“三农”问题重要性和紧迫性，在农村基础设施上进行了大量投入，取得了明显的效果。但同时也要看到，中央和地方政府的财力毕竟有限，农村基础设施建设的瓶颈仍将长期存在。要从根本上解决这一问题，还需以资本为纽带，整合全社会资源。通过政府发行农村建设性债券，为农田水利、生态建设、中低产田改造、“六小工程”、旱作节水农业及县乡公路建设，以及农村教育、卫生和其他事业的发展筹集资金，为缩小城乡差距和实现全面小康社会奠定基础。
（二）促进经济稳定全面发展
首先，可降低还款期限不对称的风险。当前，短期性的银行信贷是中国地方政府基础设施建设的主要融资渠道。地方政府过分依赖银行贷款，增大了银行系统风险。特别是当经济回落时，银行受宏观调控政策和市场波动的影响，会减少短期性的贷款供应，贷款减少意味着项目收益无法偿还银行本息。而通过地方债券市场，地方政府能够有效地解决贷款期限不对称的问题——长期稳定的债券收益可以用来偿还筹资成本，既造福子孙，又平衡代际间的成本收益。
其次，可减少地方政府隐性负债风险。中国许多地方政府大都在不同程度上靠举债度日或负债经营，且负债种类之多，负担之重，已经超出一般人的想象。为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”，或者是将债务转嫁给中央政府或下届政府，加大了财政风险。而地方政府在举债之前，必须向市场和公众披露其财政信息，这种程序将减少中央和地方政府之间、地方政府和地方纳税人之间的信息不对称现象，提高财政透明度，减少地方政府的大量隐性债务风险。
再次，可分散国内经济风险。新兴市场经济国家共同的缺陷是金融市场特别是长期资本市场不发达，因而在国际市场上处于不利地位：既不能在国际上发行本币债券，也不能在国际市场以本币为单位借款。例如，中国中央政府以本币形式发行内债，但在国际上发行主权债时则只能以美元或欧元等外币作为货币单位。随着人民币汇率弹性的加大，中国宏观经济遭受汇率波动的影响也会日益突出。中国地方债券市场的建立和完善将会推动资本市场的长期稳定和繁荣。随着中国金融市场的不断完善和经济实力的不断增强，人民币有望最终成为国际硬通货，中国将可以在全球范围内融资并分散国内经济风险。
（三）有利于加强社会主义民主政治建设
地方公债制度是一种制度创新，它将改变地方政府传统融资的路径依赖（即通过各种途径变相融资），更新一些地方政府领导人只向上级领导负责的观念，从制度上强化地方政府向当地纳税人负责的意识，真正体现“以人为本”的治国理念。同时，对地方债务发行程序、规模、投资方向和范围等的监督和审批，也将扩大地方人代会的权力，建立和健全强有力的司法体系。所有这些，都有助于最终建立民主和有效率的社会主义市场经济和政治体制。
全面认识地方政府举债的风险
流行的观点认为，地方政府举债可能存在发行和偿还的风险，并将给政府的宏观调控带来消极影响。这些观点对政府决策影响很大，对此我们应有清醒的认识。
（一）债券发行风险
这种观点认为，在当前不少地方存在财政困难的背景下发行地方债券，可能无人购买。我们认为，同企业债相比，地方政府债的责任主体是地方财政，有相对稳定的收入和庞大的政府资产作为保障，发行风险相对较低，因而经常被誉为“银边债券”。特别是政府财政信用状况经过了信誉度高的评级机构的评级之后，政府债券的发行风险将会大大降低。
（二）债务偿还风险
这种观点认为，一旦放开口子让地方举债，各地会一哄而上，竞相举债，结果是因地方政府债务发行过多而出现偿还危机。我们认为，地方政府的偿债风险的确存在，特别是在地方债券市场建设的初期更是如此，但这种偿还风险可以通过明确的制度来化解。例如，美国100多年的地方公债史表明，美国州和地方政府很少出现债务偿还危机。其中重要的一点，就是因为美国制定和实施了严格的财政平衡预算和债务管理制度，很好地控制了州和地方政府的过度负债问题。
（三）宏观调控风险
这种观点认为，地方政府举债意味着财政分权以及投资权的下放。这对于在相当程度上还依赖行政手段的政府调控来说，无疑是一种挑战。我们认为，地方政府适度发债有助于改善宏观调控。中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在政府宏观调控过程中，行政手段固然有效，但其缺陷也很明显导致金融机构产生大量不良资产，资源配置效率低下，甚至引起收入分配不公。正因为如此，国务院总理温家宝在2005年的《政府工作报告》中指出：“……改进调控方式方法，主要运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，促进经济平稳运行和持续较快发展。”地方政府通过发债这种市场化取向的财政分权，能够提供更适合于本地特色的基础设施服务，在很大程度上克服行政审批的局限性，为整个宏观调控创造良好的微观基础。
逐步发展中国地方债券市场
中国的地方政府举债是一种发展趋势。当前应积极创造条件，推进各项制度建设，并用“胡萝卜加大棒”政策来发展中国地方债券市场。
（一）准备阶段
首先，摸清地方债务规模。在中国现有的条件下，地方政府举债的直接目的是为公共资本支出提供资金和偿还旧债。但中国地方债务规模到底多大，政府部门的资产（包括无形资产）有多少，目前尚缺乏权威的统计数据。为此，当务之急是弄清地方债务（包括隐性债务）的规模，进一步加强财政管理（如完善政府会计制度，建立和完善地方政府资信评估制度），为地方公债制度的建立做好准备。
其次，明确政府责任。只有明确政府责任范围，理顺地方政府“应做什么”这类基本职能之后，才能确定地方政府“怎么做”、如何融资和管理等事项。
具体说来，需要在以下方面明确和规范政府的责任：（1）政府间的财政关系。现行财政体制格局下的财政收入向上集中而财政支出责任下移的状况应当有所改变，上下级政府间的财权和事权应合理划分，省以下财政体制和转移支付制度应尽快完善。（2）政府的债务责任。通常，新一届地方政府领导人不愿处理历史遗留债务，相反，却希望在本届任期内干几件“大事”，为此就要千方百计筹集资金，通过各种名目举借债务，结果导致债务规模不断膨胀。因此，在地方政府举债之前，要从制度上理清本届政府处理历史遗留债务和新发生债务的责任。（3）地方政府与市场（投资者）和纳税人的关系。应按照“科学发展观”的要求考核领导干部，从现代公共财政的角度理顺政府与市场的关系，深化投融资体制改革，从而更好地为纳税人和投资者服务。
（二）制度建设阶段
建议用“胡萝卜加大棒”政策来指导中国地方公债制度的建立和发展。“胡萝卜”政策是指在条件逐步成熟时，从法律上明确授予地方政府（省级及省级以下政府）举债的权力，为此就需要：（1）修改《预算法》中有关禁止地方举债的条款；（2）考虑出台《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府拖欠债务时所应采取的措施、手段和步骤；（3）中央政府应在会同省级政府讨论的基础上，借鉴国外最好的管理实践，颁布每省举债的最低标准。只有符合举债条件，原则上各省都可以举债。
与此同时，中央政府还应充分考虑到地方政府举债带来的风险，为此就需要用“大棒”政策来约束和限制地方政府的举债行为。“大棒”政策主要表现在：（1）中央政府对地方举债主体资格的限定、债务发行的程序、范围、规模，债务收入的使用方向等事项作出明确规定；（2）建立约束机制，强化财政监督。独立的会计和审计机构通过统一的标准来监督地方政府财政账户。在中央和省级政府共同讨论的基础上，建立独立的预算分析和展望机构（类似于美国的国会预算办公室），使地方政府的预算规划能有一个客观的基础。应采取措施，增加地方预算透明度，让中央政府、地方人代会和市场参与者（投资者和信用评估机构等）能够充分监督。
建立国债二级市场。如果国债或地方债务能够在二级市场上进行买卖，地方公债卖不出去的可能性将大大降低，并有利于健全金融体系。
鉴于有效财政规则的建立和实施需要较长时间，在地方债券市场发展的初始阶段，财政规则应由中央政府、市场（通过价格手段来完成）和省级人大共同执行。
鼓励独立的评级机构参与地方政府的评估。虽然国内的评估机构也可以对地方财政活动及其债务状况进行评价，但要获得较好的市场声誉尚需要一段过程。在不影响国家主权的情况下，中央政府可批准一些国际知名评估机构在华从事对地方政府的评估活动。
（三）分步实施阶段
过渡阶段可借鉴日本地方政府的举债模式。中国市场经济体制的完善需要较长时间，不可一蹴而就。因此，在地方债券市场的建设初期，例如，在举债后的5－10年内，中国可以学习日本地方债券市场的经验——通过发挥市场和中央政府的作用来规范地方政府的债务发行。由于省一级政府在制度上防范地方过度发行债券的能力较弱，建议让各方（中央政府、各省和市场）都参与地方政府的举债程序。债务发行程序应首先通过省级政府来帮助完成，同时省级政府提出的建议必须符合地方政府的财政规则并经地方人大批准通过。地方政府能否举债，还要由经评估机构的独立评级之后才能进行。地方举债规模要经有关部门（如财政部、国家发展与改革委员会）的批准。地方政府一旦获准举债，就必须定期提供中介机构的独立审计报告。如果某一地方政府的评级较低，中央政府将对之进行更严格的监督。总之，转型时期地方举债的经验和教训可以为未来完善的地方债券市场制度做准备。
从中长期来看，中国可实施由市场制约下的地方政府举债模式类似于美国的市政债券模式。一旦市场和财政制度发育完善——市场能够有效地监督和规范地方政府财政状况，中央政府将从地方政府债务发行程序中退出。这将向市场投资者表达出强烈的信号：中央将不再提供相关的财政担保，各省将承担债券发行、债务管理和债务偿还等方面的更多责任，届时，考虑地方政府潜在债务拖欠风险后的市场价格机制将充分形成。当然，由于贫困地区的经济和社会发展水平偏低，其财政信用评级可能不高，从而其债券发行利率偏高。为了提高其信用等级，中央政府要提供必要的担保或其他政策扶持，如政策性贷款，免征或减征地方债券收益所得税等。即便如此，中央政府的财政担保功能将最终被一些提供保险和担保的金融机构所取代。
（作者单位：美国乔治梅森大学；中国财政部科研所）
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