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邓聿文
据4月10日的《新京报》报道，北京市房屋租赁管理办法在网上征集意见时因多数市民反对而推迟立法，这在北京市立法工作中还是首次。
可以说，北京市民对房屋租赁管理办法说“不”充分体现了公民法治和权利意识的提
高，他们对有可能侵害自己权益的法律保持着高度的警惕，并尽可能利用现有的条件把自己的意见表达出来。而北京市有关部门能够撤回该立法草案，充分尊重民意、从善如流，也是值得赞扬的。我们希望，这种立法上的博弈与互动以后能经常看到。
尽管如此，还是有必要提出一个问题，这份与民意有很大反差的草案是怎么出来的？
根据北京市法制办的人士解释，当初制定该草案的目的是为了规范本市房屋租赁行为，激活房地产三级市场，同时解决出租房带来的治安问题。如果我没理解错的话，北京市有关部门不仅想利用它来达到规范和整治房屋出租行业的目的，更是想利用它来达到其他的经济和社会目的。而这正是部门立法的显著特征，即总是要通过立法来维护、巩固和扩大部门的各种权限。
现实生活中很多法规之所以与社会的主流民意相违背，一个重要的原因就是长期形成的部门立法思路。按照中国目前的立法体制，一部法律从酝酿到出台，大致要经过立法计划、确定起草机关、组织起草小组、立法调研、形成草案、征求意见、正式成稿、向人大提出法律案、审议、表决和公布等数个步骤。而在这个过程中，法律草案由谁来起草、如何起草，将起到至关重要的作用。由于行政机关是社会的管理者，掌握着各种权力和权利资源，在立法中借重行政力量本是必不可少的，何况我们还是个转型社会。但现在的问题是，借重变成了主宰。据统计，近20年来，在人大通过的法律中，由国务院提交的法律提案占到总量的75%到85%。除参与法律的起草外，政府部门还出台了数倍于现有法律的大量行政法规和部门规章。
每个人都是经济人，立法者也不例外。从一个简单的逻辑出发，行政部门由于拥有管理权，它当然希望制定的法律能够方便自己管理，而要方便管理，就会想方设法谋求超出维护公共秩序需求的权力，同时减少自己应付的责任，这就使得在立法中为行政部门滥用职权留下了太多的空间；执法者权力的膨胀，公民的权利自然就缩小，从而将公民权利和利益置于危险的境地。这几乎是一个必然的过程。因此，行政立法的后果往往背离了法治精神。
虽然随着公民法治和权利意识的觉醒与普及，立法机关也从过去的“关门立法”走向目前的“开门立法”，比如，公众可以通过向立法机关提交立法建议、在媒体公开发表意见以及向人大代表提出建议等多种渠道来参与和影响立法，而人大常委会准许公众旁听、意见分歧在听证会上沟通等，让百姓开始感受到自己的意见受到尊重，权益受到保护；但是，这只是打开了一条小小的缝隙，公民民主参与立法的渠道还非常欠缺，立法的透明度也有待提高，特别是不同群体影响立法的力量大不一样。
在社会主体利益日益多元化的今天，如何全面、准确地反映民意，如何在不同利益群体之间寻找平衡点，成为摆在立法者面前的重大课题。光有笼统的“开门立法”是远远不够的，法治政府所要求的是“公共立法”。也就是多元利益主体怎样通过一种制度化的渠道和参与机制，向立法机关表达自己的意愿和诉求，这是实现立法的公正价值的有效途径。北京市房屋租赁管理办法的被推后，让我们看到了从部门立法向公共立法转变的希望。
（晓航／编制）（来源：金羊网）
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