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进入 21 世纪, 世界经济全球化趋势日趋明显,区域内贸易和产业内贸易逐步扩大,各国在经济贸易上的相互依存和互补关系不断发展和加强,客观上要求建立一个比较公正的、以规则为基础的、可预见的和遵守协商一致原则的多边贸易体制。其中,公平的国际贸易规则的制定和实施,是全球贸易自由化进程的根本保证。
WTO 具有维护其宗旨并保证贸易规则实施的较完善的组织体系和法律制度, 各成员愿
意通过 WTO 争端解决机制化解贸易摩擦,使WTO 成为维护公平贸易秩序的最有力机构；在 WTO 规则框架内,配额、许可证等非关税措施已受到严格限制,而反倾销等公平贸易措施被广泛使用, 以抵制不公平贸易行为。就此意义而言, WTO有力地推动了全球公平贸易秩序的建立。然而, WTO规则的制定和实施中仍存在某些不公平性,使得部分国家借公平贸易之名行贸易保护之实。
一、国际贸易规则制定与发达成员的利益及发展中成员的弱势
WTO 追求贸易的自由化、稳定化、透明化和公平化,以便各成员之间达到权利和义务的平衡。然而,多边贸易体制毕竟是在美国主导下建立起来的, 尽管目前 WTO 有 147 个成员,其中发展中成员占三分之二以上, 数量占绝对优势,但以美国为首的发达成员对 WTO 的规则制定仍起着主导作用,大多数落后成员在争取自身利益的过程中已逐渐被“边缘化”。
(一)制定国际贸易规则的主导者是发达成员
回顾 GATT 的发展历史, 在 1947 年 GATT 的 23 个创始缔约方中, 发展中成员仅 10 个, 比重不到50%,其贸易量在所有缔约方中也仅占极小一部分。因此,多边贸易体制从一开始就体现了发展中成员与发达成员的利益冲突与协调,而发展中成员在这个总体反映发达成员意志的规则体系中,始终难以摆脱游戏参与者的境地。因此, 虽然 WTO中某些条款是发展中成员难以接受的, 但 WTO 采取的是一揽子承诺方式,后加入的成员只能全部接受既定规则。
发展中成员中有许多为小国、弱国, 在 WTO中的影响很有限。发达成员凭借雄厚的经济实力,很容易在国际贸易谈判中牵制和胁迫发展中成员,使之往往处于被动、从属和依附地位。尤其是发展中成员对贸易规则的解读无法得到发达成员的认同,以致发展中成员长期以来只是与发达成员拥有形式上的同等权利。2001年 11 月 WTO 启动“发展回合”谈判,首次将重视发展中成员利益列入重要多边议事日程,并承诺以“发展”作为新一轮多边贸易谈判的重心,通过开放市场、贸易自由化及对发展中成员的技术援助等,帮助发展中成员尽快融入全球多边贸易体制。然而美欧主导下的新一轮谈判并不顺利,2003年坎昆会议由于发展中成员和发达成员在农业改革和是否决定发起“新加坡议题”等方面存在巨大分歧,未能就《部长宣言草案》达成一致,导致谈判受挫。
WTO 采取一成员一票的投票机制, 虽然发展中成员在数量上占绝对优势,但很难统一立场,无法有效地同发达成员抗衡。尽管发展中成员在多边贸易体制中不乏成功合作的例子,但由于发展中成员间经济实力差异很大,因而在谈判中的优先利益和重点议题必然随各自的经济发展水平不同而各异。这种趋势随着多边贸易谈判的议题数量与发展中成员数量的同步增长而日益显现,从而导致发展中成员难以形成从整体上协调立场的局面。尤其是在乌拉圭回合中,六七十年代形成的发展中成员集团出现分化,坚持在采取重建信心的措施以恢复对贸易体制信任前不应发动新一轮谈判的发展中成员的数量,从乌拉圭回合发动前的 24 个减至发动时的 10个,而且该“十国集团”与由欧盟、东南亚新兴工业化成员以及墨西哥、智利等组成的“四十八国集团”,在新议题的立场上存在严重分歧,从而导致发展中成员在新议题的谈判中获益减少。
(二)国际贸易规则实质上偏袒发达成员利益
从表面上看, 国际贸易规则是经过 WTO 成员讨论拟定, 由 WT0 公布并对全体成员适用的,形式公平、内容合法。但是,由于规则适用对象的差异性,以及制定规则者话语权的非对等性,使得多数规则一开始就是偏袒发达成员利益的。这主要体现在以下三个方面：
第一, WTO 按照“优胜劣汰”法则设计规则, 在相同的游戏规则面前,广大发展中成员处于明显的劣势。发达成员使用现代化的机器生产,而不少发展中成员仍采用原始工具；发达成员的社会财富主要靠知识和信息获得,而许多发展中成员仍依赖于出卖资源和劳动力；发达成员基本掌握了世界贸易及经济全球化的制度设计权,而众多发展中成员对此茫然无知,被动接受。二者起点相差甚远, 却按照统一规则同场竞技, 这样的规则, 无论形式还是实质,对发展中成员显然有失公平。
最明显的例子是,由技术先进、服务完善的发达成员推动制定的与贸易有关的知识产权协定、有关服务贸易的协定、技术性贸易壁垒协定等规则,实质上已成为阻碍许多发展中成员发展的桎梏。首先,WTO 与贸易有关的知识产权协定首先是发达成员国内企业游说的结果,知识产权中所蕴涵的潜力巨大的对外贸易利益,使作为知识产权大国的美欧等发达成员迫切要求建立一套贸易规则,以保证本国公司控制的技术和产品获得丰厚的市场回报,而公众尤其是落后国家的公众则由于技术转移的成本提高使利益受损。这些规则造成技术相对落后的发展中成员无法获得公平的贸易竞争环境,也使知识产权问题成为发达成员和发展中成员之间立场最为泾渭分明的议题。其次, WTO 有关服务贸易的协定根本上是有失公允的,该协定偏向财雄势大的跨国公司和工业国的服务行业, 如银行业和保险业等,而非发展中成员的优势行业, 如劳动力密集型产业等。此外,科学技术与管理水平的提高,使各国产品技术规范、标准和合格评定程序日益科学与成熟,并推动经济向前发展,但技术性贸易壁垒也成为发达成员实行贸易保护的幌子。发达成员依据经济和技术优势制定的技术规范、标准和合格评定程序,以及由此而衍生的认证标准、评审程序和认证、认可制度等国际贸易规则名目繁多、复杂多变,具有强烈的国家意识的主观性、目的性和苛刻性,对发展中成员的产品和服务构成了技术障碍, 令其难有作为。
第二,规则制定的依据主要来源于发达成员导致规则内容的不公平。WTO是以在发达成员国内实行并证明对其有利的规则为蓝本来制定国际贸易规则各项条款的,某种程度上只是富国国内贸易规则在 WTO 的延伸,先天具有强烈的“扶强抑弱”性, 体现着发达成员强烈的趋利本性。因此, 在 WTO推动的自由贸易进程中, 许多发展中成员抱怨 WTO成为发达成员的御用工具,是发达成员推销其价值观念、经济模式乃至政治模式的“代理人”,甚至根本不考虑落后成员的利益和要求，很难说有公平可言。
以 WTO 规则中与公平贸易有关的内容为例, 由于美国的影响,倾销和补贴被视为“不公平贸易”,而反倾销和反补贴被规则认可为“公平贸易”。但反倾销措施所体现的公平贸易原则既可以维护竞争秩序,也能起到限制国外商品进口,保护国内产业的作用, 因而各国政府都乐此不疲,频繁使用,尤其是发达成员成为使用反倾销、反补贴和保障措施等公平贸易措施的大户。发达成员出口贸易更多是科技含量高的产品,相对于各国都能生产的服装、钢铁等低技术含量的加工制造业产品面临的竞争较少。而竞争越激烈越容易产生倾销和补贴等所谓的“不公平”行为,于是发展中成员就存在更大被指控为倾销或补贴的机率,而受到包括来自发达成员的反倾销和反补贴指控。根据经济学家的统计,95%的反倾销手段都有损竞争, 容易被用来保护市场份额。于是,反倾销协议显然成为维护发达成员利益、破坏市场竞争的不公平规则。
第三, 制定规则的程序性缺陷导致谈判结果的严重不平衡。在新一轮谈判议题过程中, 发展中成员对GATT/WTO长期以来存在的由少数发达成员垄断决策程序和决策结果的“虚假民主”现象开始表现出强烈的不满, 尤其是 WTO的“绿色会议室”制度,使得特定议题的讨论、磋商和谈判先在少数处于内圈的核心成员间进行,然后视需要逐层向外圈成员延伸或直接向全体成员报告,最后全体成员被要求对来自内圈及紧密外圈成员的建议进行“协商”并达成“一致”。这种又被称为“同心圆模式”的决策机制,其实质是导致多边贸易体制的协商一致原则名存实亡。发展中成员对这种制定规则的程序缺陷的不满实质上也反映了其对自身谈判实力弱、地位低而被忽略的现实的忧虑。这种决策机制的不公平性,也是多边贸易体制中权力分配的变动,滞后于发展中成员随数量增加、经济发展而出现的实力和地位变动的必然产物。
(三)国际贸易规则执行的主要受益者是发达成员
由于缺乏制定规则的主导权, 发展中成员对国际贸易规则的认知程度远不如发达成员, 很难灵活运用某些规则为自身利益服,而发达成员无论从内容掌握还是运用技巧方面, 显然都远胜于发展中成员。
仍以反倾销为例。由于关税、配额等措施受到 WTO 规则的限制, 各国越来越多地使用反倾销、反补贴、保障措施等WIO允许的手段来保护国内产业, 尤以反倾销最为普遍。据 WTO 统计, 1990 年到 2003 年, 全世界反倾销案件共有3664起, 远远超过前 41 年的总和。其中, 1980－1989 年, 年均 139 起；1996－1999 年, 年均232起；2000－2003 年, 年均 274 起,总体趋势上,反倾销手段的使用是趋向频繁的。而历年来采用反倾销手段较多的国家以经济发达和较发达成员为主。据统计,1995－2003年使用反倾销数量最多的前三位成员分别是印度、美国、欧盟, 其中美欧共发起反倾销调查 603起,占全部反倾销调查数的四分之一。发展中成员行列中的印度近年来也加快了对国外产品反倾销的步伐, 1995－2003 年共发起调查379起。
反倾销或反补贴协议的执行对于发展中成员特别是转型经济国家危害巨大,发达成员却如鱼得水。因为有关协议中的“正常价值”、“出口价格”、“产业损害”等概念本身很难十分准确界定,而 WTO并未给出具体标准,这使得对市场经济更熟悉的发达成员很容易利用这样的漏洞在国际贸易争端中挤压发展中成员,从而在贸易往来中处于有利地位。加入 WTO三年来, 中国作为最大的发展中成员在反倾销调查中持续遭受“非市场经济地位”的不公正待遇,成为反倾销的最大受害国。
自由贸易作为对全球化最直接的响应就是要求各国开放市场、降低甚至取消各种贸易壁垒。而在使用国际贸易规则推动贸易自由化的过程中,发达成员在使用贸易规则上采取双重标准,一边不顾发展中成员的发展程度, 强烈要求发展中成员遵循贸易自由原则,不设保护地开放本国市场,一边却采用越来越高的贸易壁垒保护自己国内的产业和企业；一边不断提出对发展中成员的反倾销调查,一边却使用大量的倾销行为损害发展中成员的经济；一边竭力反对发展中成员对一些幼稚产业进行合理扶持,一边却利用其雄厚的政府财力对本国某些产业进行高额补贴。
这种显然不公平的、歪曲贸易规则的做法,在实施农业支持政策方面表现得尤为明显。“乌拉圭回合”达成的农业协议对市场准入、国内支持、出口竞争等制定了规则,其中关于国内支持的规定,虽然允许发展中成员在“黄箱”措施中使用的支持总量可以达到该产品生产总值或农业生产总值的 10% ,发达成员则不得超过5%。这种区分看似给发展中成员一种差别优惠待遇, 但由于发展中成员经济实力有限,几乎没有能力用足这一指标,只落得个优而不惠、公而不平的结果。与之相反, 发达成员却充分利用该协议,给予本国农业大量补贴支持,造成了实质上的不公平竞争。
最后,发展中成员在贸易争端解决中也处于弱势。WTO成立后通过贸易政策审议机制和贸易争端解决机制对所有成员的贸易行为进行规范和约束。虽然新的WTO争端解决机制有对发展中成员的特殊程序, 以维护不发达成员的权利,但是发达成员因其在经济中的竞争优势和综合实力,往往在国际贸易中处于主动地位, 国际贸易的各种争端大多由发达成员发起。在 1995 年WTO 成立至 2004 年 8 月发生的314 件贸易争端中, 发达成员作为申诉方的占 60% (206 件), 作为应诉方的占62% (194件)；发展中成员作为申诉方的占 40% (135 件), 作为应诉方的占 38% (l20 件)；其中, 截至2004 年 8 月,仅有孟加国提出了与印度的磋商请求, 其他不发达国家 (LDCs) 都没有参与到这个机制中来。该比例与发展中成员在WTO中占绝大多数形成强烈反差。这与发展中成员贸易发展水平低有关,但更深层次的原因是发达成员在执行规则时推行霸权主义。首先,发达成员往往对 WTO 专家组的意见置若罔闻,或根据“协商一致”原则阻挠专家组报告的通过；其次, 发展中成员与发达成员经济实力悬殊,即使发展中成员胜诉, WTO 授权其进行报复,也难以对大国造成实质性损伤。
二、发展中成员消除国际贸易规则不公平性的主要手段
多边贸易体制作为一种国际机制, 对发展中成员来说, 参与的风险和收益是不对称的。风险是必然的,不可避免的；而收益是有限的,在很多情况下收益仍然只是一种可能性。乌拉圭回合的实践表明, 大多数发展中成员都是选择了在以 WTO为代表的多边贸易体制当中,积极发挥自身的影响和作用, 跟上世界经济发展的潮流, 克服不利因素, 调整经济结构,赢得积极发展的机遇。WTO新一轮贸易谈判不可能一帆风顺,发达成员之间、发达成员与发展中成员之间在各种议题上的较量将错综复杂,发展中成员在创建和维护国际公平贸易秩序方面还存在许多挑战。发展中成员要提高自身的国际贸易地位,消除国际贸易规则的不公平,还需要付出巨大的努力。
(一)发展中成员应积极参与国际贸易, 加快提高自身的实力
一国对国际贸易的影响,主要取决于其参与国际贸易的程度。从近年来发展中成员在世界贸易中所占份额的变化可以发现,发展中成员正以积极的态度和行动融入经济全球化。同时,发展中成员参与国际贸易的方式呈现出新的特点：首先,尽管许多国家依然停留在初级产品的生产和贸易,但部分国家制成品的增长与初级产品的贸易增长同样迅速,使其出口和收入得到了较大提高。其次, 一些国家技能和技术密集型产品出口大幅上升,实现了贸易的快速扩张,显示出光明的发展前景。随着发展中成员国际贸易地位的提升, 尤其是中国这样的贸易大国的崛起, WTO由发达成员垄断的局面不会一成不变,发展中成员将有实力和能力对发达成员说“不”。与之相应,国际贸易规则自然会从发达成员的获益的工具变成全世界贸易稳定和公平的有效法则。
(二) 发展中成员应加强团结, 以集体的力量争取更多的权利
发展中成员之间由于发展差异大,期望在各类议题上都取得一致认识是不现实的,但是就发展中成员与发达成员两类国家集团之间发生的争端而言,发展中成员的基本利益是一致的。因此, 发展中成员应加强团结,结成谈判同盟, 形成整体优势, 避免被发达成员各个击破,这应该是势单力薄的发展中成员在多边谈判中采取的策略。当然,发展中成员形成同盟需要解决两个问题, 首先是成员特点的组合,因为只有利益相似或需求一致的成员才能采取共同的立场,而当前多边贸易谈判议题的多样性,为通过议题间的挂钩和平衡来协调各自立场提供了有效途径。其次是形成同盟的成本问题,而有愿意承担组织成本的领导者是形成同盟的关键。在以往的多边谈判中,印度、巴西充当着发展中成员主要代表的角色,而中国作为一个贸易大国也应有效分摊形成同盟的成本,从而推动发展中成员以灵活的方式协调立场、整合资源。
回顾以往的实践,不乏发展中成员联合成功应对发达成员的成功案例,如委内瑞拉和巴西联合起诉美国对进口汽油实施歧视性环保标准案；马来西亚、泰国、巴基斯坦和印度联合对美国禁止虾和虾制品措施申诉案；秘鲁和智利联合对欧共体扇贝贸易标识案的申诉案等。
(三)发展中成员应提高谈判的整体能力, 进一步从消极防御转向积极进攻
在以往的谈判中, 发展中成员积累了大量经验, 水平不断提高,并在有关协定制定中成功为本国争取到了一定程度的利益。比如,根据《反倾销措施协定》的规定, 如果发展中成员倾销幅度在 2% 以下,以及倾销产品的数量在该国进口的同类产品中所占份额低于 1%,则不应对这些产品征收反倾销税。根据《补贴与反补贴措施协定》的规定,对最不发达成员可以使用出口补贴, 而其他发展中成员,其出口补贴应在协议生效后八年之内取消。根据《保障措施协定》第九条规定,如果发展中成员产品的出口占进口国所进口同类产品的份额低于3%, 则进口国不得对该发展中成员的产品采用保障措施。这些优惠条款,不是发达成员对发展中成员的施舍, 而是发展中成员共同努力,与发达成员进行艰苦谈判和斗争的成果。
国际贸易谈判始终是一种多国重复博弈行为。“乌拉圭回合”谈判开始设计发展中成员关切的农产品贸易自由化等问题,发展中成员同意了许多发达成员称为“能带来巨大收益”的提议,以换取发达成员提高其市场准入度和降低补贴等承诺。尽管发展中成员所采取的立场完全是合理的,但其主张仅仅是对原有规则或发达成员的议题、主张的修补,而缺乏就自身利益相关问题所提出的正面建议或反建议,从而在多边谈判中始终处于被动和守势。
因此, 认真研究谈判议题,提出正面的积极议程是发展中成员进一步增强其在多边贸易体制中的地位和作用,积极参与多边规则制定的重要手段。而且,所研究的议题应不仅包括有利于增进自身利益的问题,还应包括发达成员提出的、“与贸易有关的”的、不利于自己的议题,积极对其研究对策、提出反建议才是上策,而不应仅仅采取消极抵制的防御性姿态。
(四)发展中成员应建立健全国际贸易谈判的管理机构, 培养大批国际贸易谈判人才。
参与谈判的机构薄弱、经验少、人才缺是发展中成员共同面临的难题,这很大程度上制约了他们的谈判能力和参与程度,从而影响其在多边贸易体制中的地位和作用。例如 WTO 成员中的 49 个最不发达成员中,有 20个在日内瓦没有常设代表机构。即使是印度、巴西等参与了以往历次谈判并充当发展中成员主要代表的大国,在此方面也存在许多问题,如缺乏一支相对稳定的谈判者队伍来参与某一回合的每次谈判,对某些新议题缺乏既懂谈判技巧、又懂法律和相关专业知识的复合型人才。同时,为了更好地参与制定和执行国际贸易规则,发展中成员政府应设立专业机构, 或授权某一部门统一协调国内外有关 WTO 的事务,组织谈判协作团队, 应对国际贸易摩擦,处理国际贸易争端。
作者：王世春 商务部进出口公平贸易局局长
商务部 研究院 《国际经济合作》 2004年 第10期
（信息来源：贸研院子站）
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