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黄范章
应该分清、分开作为“政治实体”的国家与作为“经济实体”的国家的不同职能，以及两类性质不同的国企
既然问题的症结，在于当前我国政府一身兼有两重身份，那么，就有必要把“经济实
体”身份与职能从政府身上分离出去，使政府明确“政治实体”的定位，充分发挥“公共服务型”职能。
将“经济实体”的身份与职能从政府身上分离出去，决不是要否定或切除掉国家作为“经济实体”的职能，否则，便是全盘私有化或中国式的“世纪大拍卖”，那也就不成其为社会主义市场经济。我的基本观点是：必须把作为经济实体的国家跟作为政治实体的国家分开，具体讲，就是把作为政治实体的政府所属的提供公共产品与公共服务的国有企业，跟其他应属于国家经济实体的经营性的国有企业分开，分属两个相互独立的管理系统，因为它们虽同为国有企业，却是性质、职能截然不同的两类国企。
凡属从事提供公共产品或公共服务的国企，均体现了作为政治实体的政府的职能，应由政治举办。它们有以下特性：（1）它们的生产与经营具有公共性，是为了满足公众经济生活、文化生活、社会生活的公共消费的需要，目的是为了把政府所辖地区铸造一个良好的投资环境，它一方面有明显的地方性，另一方面又是开放的，不仅面向本地国有企业和民营企业，而且也平等地面向外地的，甚至外国的各类企业；（2）它们的经营是非营利性的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它们不适宜由私人经营或私人无力经营；（3）它们经济来源靠的是财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴。这类国有企业应该是各级政府所有制企业。我过去在文章中把这类国企称之为财政账户项目类企业；国外经验表明，这类企业大多由各级政府财政部门管辖。
其他属于经营性的国有企业，我过去在文章中把它称之为资本账户项目类国企。这类国有企业以下特性：（1）它们是经营性的和营利性，以赢利为目的；（2）它们自主经营、自负盈亏，有着内在的“成本－收益”经济原则的硬约束性，尽管它们的初始投资资本来自财政，但一旦投入国有“经济实体”系统就完全脱离政府，经营性国企全靠自身的有效经营和赢利能力。
上述财政账户项目类国企跟资本账户项目类国企，是两种职能和运行规则完全不同的国企，应当分属不同系统。前者财政账户项目类国企是政府所有制的国企，无疑应属政府财政部门管辖；后者资本账户项目类国企，则应属于与政府部门相独立的作为经济实体的国家管辖之内。后者统率所有经营性国有企业，在产权归属上或产权管理上可有中央与地方之分，但其基本职责是负责国有经济的战略性、结构性调整，国有企业的战略性重组和按照经营性原则经营国有资产，实现保值增值。只要各地经营性国有企业面向全国的产品市场和投资市场，哪里投资环境好就往哪里投资；只有各地政府都悉心于营造良好的投资环境，努力吸引来自各方的投资者，就会在出现一个全国统一大市场的同时，一个“公共服务型”政府便会脱颖而出。
不过，要把作为经济实体国家的职能及其所属经营性国有企业从政府身上分离出来，难度确实很大。难在何处？
一难是体制创新难。要把“经济实体”职能从政府身上分离开来，就得在“公共服务型”政府身旁建立一个独立的国有经济实体系统。这没有现成模式可借鉴，须在实践中探索，进行体制创新。我在80年代末发表《股份制——社会主义公有制的好形式》文中，阐明我之所以主张用股份制改造国有企业的主要理由，就是用“两权分离”来帮助国企实现政企分开。为此，我在文中还提出过三种选择：一是经营性国企由人民权力机构（各级“人大”）授权专门机构管理；二是建立一个由国有资产管理委员会——国有资产经营公司（或国有投资公司）——国有企业三层次管理、营运体系；三是国有或国家支配的各种基金（如社会保障基金、共同基金、投资基金、保险基金等）成为国有企业的主要投资者。
我的观点中有两个重点：一是发挥各级人大常委会或专门机构作为国有经济实体的总代表的作用，责成各级国有资产管理委员会统管经营性国有企业；二是发挥国有资产经营公司、社保基金等国有金融中介机构的作用，一则为了增强国有资产的流动性，二是主要为了在政府（或代理机构）与国有企业之间设一道“隔火墙”，以确保“政企分开”。我很高兴看到，90年代中期上海、深圳两地根据自身实践经验，独自创立了上述“三层次”国有资产管理及营运系统。然而，创新维艰，需要另文专门探讨。
二难是冲破既得利益难。制度创新，肯定会冲击许多部门和单位既有的权力格局，会受到一些部门和单位为维护已有权力而进行的各种抵制。特别是由于法规的制订滞后改革的进程，由于政企、政经已开始有所分开，但又未完全分开，这就给权钱交易、创租寻租活动创造了机会，可以在“改革”、“转制”等名义下大搞各种化公为私的勾当、贪污贿赂盛行，滋养出一批“权贵资本家”。严重的是，有些人在改革初期可能是积极的改革派，拥护搞市场经济，现在却担心完成“政企分开”会损害他们的既得利益，变成深化改革的阻力。这是值得我们十分警惕的。
澄清两种片面认识
为了分清、分开财政账户项目类（公共服务性）同资本账户类（经营性）两类不同性质的国企业，还须澄清两种片面认识。
一是有人认为，为了对国有经济布局作战略性调整，除了国家必须控制的四大行业和领域外，国有企业都该一律退出，特别是一律退出竞争性行业。这个认识是片面的。我国之所以调整国有经济布局，主要是因为国有经济底子薄，摊子大，必须调整布局以便集中力量投向需要加强国家控制力的地方去，并不是国有企业不可以或不应该涉足竞争性行业或领域，关键是这些领域中的国有企业是否真正实现“政企分开”，是否建立起健全公司治理机构，是否有活力，是否真正具有公平竞争的能力。事实上，这些领域内也有不少通过改制获得成功的国有企业。不仅如此，如果一旦某些竞争性行业或领域被私人大企业或外资企业所垄断，还需要有国有企业打进去，以平抑垄断，促进竞争。所以，我不同意笼统地提国企退出竞争性领域，更不同意笼统地提“国退民进”，“有退有进”才是合理的、应该的和必要的。
二是有人认为，既然中央明确必须控制在四大行业和领域，就应该对它们实行国家垄断，即使投资主体多元化，也须“一股独大”，以保证国家控制。这种认识，也是片面的。在上述四大行业和领域中，需要由国家垄断的国有企业是少数，其中属于应由政府直接垄断或控制的公共产品（包括国防产品）和公共服务的国有企业更是少数。这四大行业和领域中的多数国有企业将多实行国家控股制。
股权分散和资本集中，是同一经济过程的两个方面，股权愈分散，国家便可用更小比例的控股而控制更多的社会资本。这不削弱而是壮大了国有经济力量。以航空业为例，这既属于国家必须控制的国民经济命脉的行业，也是一个竞争性行业。为了实现国家控制，只需作为“政治实体”的政府掌握了机场、航空调度、航空通讯、安全检查等要害部门就行，机场及有关基础设施的建设以及各项管理，都属于公共服务型政府提供公共产品与公共服务职能，有关国有企业均属财政账户项目类，是政府（中央或地方）所有制企业；至于国有航空公司应属于竞争性企业，应由各级人大所委托的国有“经济实体”（国有资产管理委员会或国有资产经营公司）所掌管，为保值增值而进行竞争性经营，不仅各个国有航空公司之间可竞争，也应允许民营和外资航空公司与之公平竞争。总之，提供公共产品和公共服务的国有企业，跟经营性的国企，应该分别由政府和国有“经济实体”所分管，系统不同，泾渭分明。只有这样，才能形成一个既有控制又有竞争，既有公有制主体地位又有多元化投资主体的有效有序、生动活泼的社会主义市场经济。（下）
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