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“在处理发展和环境保护的关系中———难；在处理领导和群众的关系中———难；在处理企业与受污染的群众的关系中———难；在实施总局下达的从长远看非常好、但在实际操作中可行性差的举措上，地方环保局又非常难。”这话出自一位基层环保局长之口，于“环保风暴”背景之下显得格外引人注目。
从“四难”中可以看出，由于“地方各级环境保护部门领导干部实行双重管理体制，
以地方党委管理为主”，环保最大的难还在于地方政府的干扰。正因如此，一些环保部门建议采用垂直管理的模式，使基层环保部门在人、财、物上摆脱对地方党政机关的依赖，从而使环保执法走上正常轨道。
但如果将垂直管理放在更宏大的视角来看，我们就会发现，其实并非独有环保部门，哪个执法部门又没有上述“四难”的苦衷呢，有区别的可能只是程度的轻重而已。比如公安部门，不少地方有给外来投资企业挂重点保护牌的做法，在这些企业内发生的违法犯罪如要查处应先报经地方领导批准。那么，是否所有的执法部门都应该实现垂直管理？的确，这些年来，垂直管理也已经被视为理顺执法体制一个“法宝”被反复实践。工商垂直管理了，税务垂直管理了，质量监督也垂直管理了，还有其他多个部门也在呼吁，在建议。
笔者承认，垂直管理对于行政执法权的顺利实现大有裨益，但我们也不能忽视部门对垂直管理的诉求其原因是多方面的。垂直管理的可行还是不可行，既不能满足于地方对行政执法机关的掌控，也不能完全迁就于行政执法机关的单方利益，而应当纳入到国家的整体利益中去考量。
我们可能更需要去追问的是，为什么地方与行政执法机关之间会如此频繁地发生冲突？行政执法机关在基层是地方政府的组成部分，它的执法本身就代表着政府。如果行政执法机关都需要借助于垂直管理才能避免地方的干扰，那么最终的结果很可能是，地方政府只具有一个空的驱壳，本应隶属于它的部门都纷纷以垂直管理的形式“独立”出去了。
那么，如果不实行垂直管理，行政执法机关能不能避免地方的干扰？在我看来，只要依据法律———当然也需现有立法和执法的完善，就应当能够实现。因为法律当然不仅仅是行政执法机关应当遵循的法律，也是包括地方政府在内的，所有的公民、组织和团体都应该遵守的法律。地方对行政执法的干扰，便是对法律和法治精神的违背。地方之所以敢于违法，甚至还敢于抗法，说白了还是责任追究的缺乏。
所以，行政执法权的独立行使，更重要的并不在于行政执法部门的独立，而在于行政执法人员的独立。从法治的要义上讲，作为“公共职位”的行政执法人员无需要服从本部门之外的任何行政权力，中央政府或地方政府对行政执法只有规章制定权，具体到个案则是执法者的职责。如果说执法者是一个仆人的话，他应该是而且只应是法律的仆人，他必须对法律而且仅仅对法律负责。能真正做到这一点，垂不垂直管理也就不再是一个还值得讨论的话题。（作者系海南大学法学院讲师）
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