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邓聿文
1月11日，一篇有关国家发改委、国家工商总局和商务部等三部委争夺《反垄断法》的立法起草权，致使其出台受阻的报道引起了人们的关注。尽管商务部条法司有关负责人随后表示这一说法失实，但这丝毫不能否认在我们的立法中存在广泛的部门之争。
立法中的部门之争与我们实际奉行的“部门立法”模式是大有干系的。所谓“部门立法”，就是把涉及某个部门的法律或法规的起草工作委托给有关部门。部门立法会产生什么后果呢？从多年的实践来看，首先，由于存在部门偏好，每个政府部门在参与立法时都会极力争取本部门利益的最大化，并通过“立法”的形式来确定自己行为的正当性。比如，为了多给本部门确立一块权力地盘，不少部门争相起草同一或类似内容的法律，从而造成一件事两个法，两个部门分管的法律“打架”现象；或者互相“拆台”，致使法律迟迟出不了台的情况。其次，部门立法还使一些法律中出现了管理对象的权利弱化并缺乏必要的救济程序，管理者的权力强化而缺乏责任追究程序的问题。《反垄断法》立法过程的曲折就是一个很好的说明。我国在1994年就成立了“反垄断法起草小组”，《反垄断法》曾先后列入第八届、第九届全国人大常委会的立法规划。之所以至今未出台，主要因为《反垄断法》是一部非常重要的法律，有关部门都想争夺立法权。在市场经济国家，《反垄断法》具有“经济宪法”之称，其执行机构一般都具有很高的权威地位。因为《反垄断法》职能几乎涉及国家所有部门，如果这个机构没有很大的权力，就没有办法对部门的行政垄断进行监管，执法上就很难具有独立性。
但来自各方面的信息表明，由国务院单独组建专门的反垄断执行机构的想法目前基本不可能实现———至少在本届政府任内，国务院不会再增设编制，进行大的机构调整。这使得反垄断执行机构放到现有哪个政府部门变得相当敏感和微妙。原因很简单，《反垄断法》放在哪个部委，就意味着这个部委在现有的权力之外，又获得了巨大的反垄断执法权。因此，围绕着《反垄断法》的立法权之争，也就不可避免。
上述分析表明，立法过程本质上是一个利益协调过程。立法程序包括议案的提出、草案的拟定、审议和通过等应当给不同的利益集团提供一个合理的竞争平台并保证国家整体利益的实现。但“立法部门化、部门立法利益化、部门利益合法化”的现象却因为放大的只是政府部门的权力而危害深远，它不仅会给公民、法人和其他组织的合法权利造成直接、明显的损害，对于我们今天建设“有限政府”和法治社会更是极为不利。
为了克服其弊端，有必要在立法中建立一定的回避制度，对涉及部门利益的法律应当由地位相对超脱的人大专门委员会和工作机构或者政府法制部门组织起草，或者委托专门研究机构和专家进行起草。具体来说，可实行公共立法和项目立法。前者是以中立的专业人士为主导的立法模式，后者也是公共立法的一种，指的是将立法作为一个项目通过招投标等一定方式交由政府主管部门以外的社会团体或其他专业人士起草法律法规草案的方式。两者皆是国际上公认的科学立法方式，能有效地克服部门立法中普遍存在的缺陷和弊端，不妨一试。
（晓航／编制）（来源：金羊网）
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