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在我国经济建设中先行先试、具有示范带头作用的国家级开发区，经过20年的发展，不少已成为当地的经济“增长极”。然而，这些“宠儿”目前正面临着发展的苦恼：管理模式受到挑战、发展空间受限等。
专家和开发区官员认为，当前国家级开发区正在进入消化国外先进技术、进行自我创新的新阶段，遇到的这些新问题亟待国家从宏观层面进行研究关注解决。
开发区后续发展定位和管理模式受到挑战
自1984年我国建立第一批国家级开发区以来，截至2003年底，全国已批准了49个国家级开发区，它们对带动地区经济的发展起到了不可替代的作用。国家级开发区以占全国万分之零点五左右的土地面积，创造了占全国3．55％的GDP。据预测，2004年，国家级开发区GDP将超过6000亿元，相当于目前上海市的经济规模。
但是，作为一个纯粹的经济功能区，这些开发区一直沿袭着管委会管理模式。管委会在行政体制上是一个政府派出机构，对开发区进行经济职能的管理。
“在开发区很小、功能单一的时候，管委会能较好地发挥管理职能。但是，现在这种管理模式正面临着挑战。”中国开发区协会会长刘培强说，经过20年的发展，目前开发区不仅有工业功能，还新增了服务业和众多社区居民。管委会作为准政府如何管理居民，充分履行政府职能等新问题都值得探讨。
目前包括青岛、辽宁等地由于审批以及土地制约等方面的原因，已出现了将开发区回归旧体制，与行政区合并的模式。刘培强认为，开发区的目标与行政区是不吻合的，两者合并、开发区体制回归后，将会出现经济功能目标分散、财力分散、体制分散、弱化产业聚集的状况。
而不少专家都认为，开发区作为新体制的先行先试区域的历史使命远未完结，目前出现合并的出发点正是为使开发区更好发展，然而，两种区域的对接还为时过早。
记者了解到，通过开发区引进、吸收国外的资金、技术和先进经验，辐射带动区域整体发展，也是我国设立开发区的初衷之一。而在现行体制下，地方经济发展基本上是各自为政、各行其是，开发区与周边地区的利益关系很难协调，无法形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制。
天津市开发区管委会政策研究室主任王恺认为，这不仅阻碍了开发区创新成果的顺利“输出”，抑制了开发区带动作用的有效发挥，而且由于各地区竞争的白热化，出现了恶性竞争，使得资源分散、重复建设屡屡出现。这种现象值得研究重视。
开发区整顿“管了儿子管不了孙子”现象需解决
记者在采访中了解到，天津开发区深度挖掘探索“无地招商”，吸引大量外企增资扩股，目前土地利用效率和产出效益在全国开发区中名列前茅，工业用地平均每平方公里投资强度达到5亿美元，平均每平方公里工业产值达到80亿元。
天津市开发区管委会副主任杨仲强说，目前，一批发展较好的国家级开发区在坚持土地集约利用的前提下，原有土地资源基本用尽，无法及时补充进一步发展所需的适量土地资源。开发区集约发展和结构调整所需的发展空间受到很大限制，势必影响到开发区未来的健康持续发展。就天津开发区来说，一方面20年前所做的开发区发展规划没有预料到目前快速发展的态势，发展空间受限已成为制约天津开发区发展的重要瓶颈；另一方面，天津拥有大片的盐碱滩荒地，农业产出极低，希望国家从实际出发，因地制宜给予支持。
然而，目前一些地区在开发区清理过程中却出现了“管了儿子管不了孙子”的现象：一方面规范运行的国家级开发区被推到风口浪尖，成为政策限制和舆论关注的焦点；另一方面一些不规范的开发区却在清理过程中“非转正”。
对此，刘培强提出，开发区模式是一种经济发展模式，目前土地资源浪费等开发区建设失序现象并不是开发区模式本身造成的。一些部门盲目地发展开发区，出现了“开而不发”、“零地价出让土地”等现象，恰恰正是违背开发区发展规律造成的。规范的国家级开发区对我国土地集约利用做出了积极贡献，积累了宝贵的经验。因此，一方面，国家级开发区发展空间受限问题需要得到重视；当然，另一方面，它们也应顺势而为，从规模型扩展走向内涵型增长的发展方式。
从宏观层面规划开发区新时期新定位
在谈到国家级开发区未来走向时，专家和开发区官员们建议，首先，当前中央政府应组织有关部门开展综合考察和研究，从宏观层面上规划我国开发区在新时期的目标定位，包括区域功能定位、产业结构定位和管理模式定位等。在我国走新兴工业化道路的历程中，充当先行者和探路者，仍将是开发区最基本的使命。
王恺说，新形势下，开发区要发挥其宏观经济发展中解决突出矛盾的“改革区”地位作用，可以在城乡协调发展、城市新区建设甚至政治体制改革方面继续发挥作用。
其次，在国家宏观调控的背景下，不应对开发区建设采取淡出政策，反而应该有保有压，在抑制各地开发区泛滥的同时，总结和推广模范开发区的经验，让开发区成为调控政策的一个输入点。刘培强说，在坚持土地集约利用和保护耕地的基础上，应当考虑合理利用耕地，充分利用荒废地资源，为一批规范发展的开发区提供可持续发展所需的必要空间。
此外，从目前情况看，我国开发区即使清理完了也有约2000个。一些小开发区简单地更名并没有达到清理整治的目的，而国家级开发区发展却面临着难以发挥示范效应和土地受限态势。当前应深化开发区治理整顿力度，发挥国家级开发区的作用，探索通过兼并、甚至跨区域整合的方式，充分利用资源，让成功开发区有效带动发展不成熟的开发区，使其发挥更大的作用。
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