避免走政府行政管理的老路

　　——访国家电力监管委员会主席柴松岳

　　本报记者 单继林

　　在开放市场条件下实施电力监管，若没有市场准入监管和价格监管这两项最核心的监管职权，监管机构将无法实施有效监管，也无法平衡和调节国家、消费者、投资者、电力 企业之间的利益。这种感觉被新成立一年多时间的电监会的官员们所认识。在接受中国经济时报独家采访时，首任电监会主席柴松岳也深深体会到这一点。

　　市场准入监管和价格监管，是各国监管机构的基本职能

　　中国经济时报：您如何看待当前电力工业的形势？作为国内首家行业监管机构的电监会，在运行的第一年里，遇到了哪些新情况和困难？

　　柴松岳：当前，电力发展与改革的总体形势是好的。今年一季度，全国发电量比去年同期增长15.3%，创历史同期最高水平。电力消费快速增长带来相关领域的竞争，竞争带来的市场活力逐渐显现，市场主体投资电力项目的积极性空前高涨，这都快速发展的重要因素。但是，随着电力需求的快速增长和电力体制的深刻调整，电力发展、系统安全、行业监管也面临着新的挑战。特别是电力“瓶颈”制约问题日益严重，在一些地区已经影响到经济发展和人民生活。如浙江省今年前两个月由于电力短缺就直接减少工业产值近20%。

　　从电监会成立一年多的实际情况看，受制于各种因素，电监会履行职责遇到了一些困难：一是行业监管的法律、法规严重滞后，实施电力监管缺乏基本的法律依据；二是宏观配套改革不到位，监管机构缺乏必要的监管手段，监管工作难以落到实处。在开放市场条件下实施电力监管，最核心的监管职权就是市场准入监管和价格监管，这也是世界各国监管机构的基本职能。没有这两项基本职权，监管机构将无法实施有效监管，也无法平衡和调节国家、消费者、投资者、电力企业之间的利益；三是电力行业多头管理，职能分散，互相扯皮的状况还没有得到解决，监管机构履行统一监管职能还受到一些制约。

　　中国经济时报：根据国务院新的授权，电监会负责电力行业的安全监管工作。但现实情况是，电监会在项目审批和电力定价上并没有相关“话语权”，在以后相关的带有连续性的电力市场、投资运行以及因规划而带来的电力安全问题上，电监会是否意味着已经自己给自己背上了“包袱”﹖

　　柴松岳：在去年美、加等国相继发生大面积停电事故后，中央领导很重视，为加强我国电力安全监管工作，于去年12月，国务院授权电监会具体负责电力行业的安全监督管理。

　　完整的电力安全包括三个方面：一是电力设备及人身安全；二是电力系统安全，即电力系统在电厂或电网等发生事故的情况下，保持安全稳定运行的能力；三是电力供应安全，即保持电力持续充足可靠供应。

　　在电力安全的前两个方面，今年以来，电监会已经采取了一系列措施，把维护电力系统安全稳定运行，防止和杜绝人身死亡、电网大面积停电等重大事故发生，作为电力安全生产工作的重点。对电力供应安全，除保持电力设备及电力系统安全外，还与电力规划、投资项目审批和电价政策等密切相关。这方面的职责，目前主要由国家发改委承担，电监会将积极协助和配合，共同维护电力的可靠供应。

　　电力市场化改革实际上是一个制度安排问题

　　中国经济时报：今年东北和华东两个电力市场试点会有哪些大的突破？预计会出现一些什么新的情况和困难？现已提上日程的电价改革会按照怎样一个步骤进行？

　　柴松岳：电监会成立以来，一直将电力市场建设当作一项重点工作来抓。东北电力市场已于今年1月开始模拟运行，华东电力市场也将于5月开始模拟运行。

　　今年电监会计划按四个层次，系统推进电力市场建设。一是继续认真做好东北和华东两个试点，在模拟运行的基础上根据市场条件适时转入正式运行；二是启动南方电力市场建设工作。现正在抓紧制订南方电力市场建设方案和有关配套文件，明年一季度进入模拟运行；三是积极推进华中电力市场建设，今年要完成研究论证和方案设计；四是系统开展西北、华北电力市场建设的方案研究工作。

　　今年，华东地区存在较大的电力供应缺口，这是华东电力市场建设必须面对的问题。但是国外电力改革的经验证明，供需关系并不是影响电力市场建设的决定性因素，电力市场本来就应该发挥双向调节作用，不仅要适用于供大于求的供需环境，也应适用于供不应求的环境。电力市场化改革适用于何种环境，实际上是一个制度安排问题。不少发展中国家是在缺电情况下推进电力市场化改革的，并且已经取得了成功的经验。要通过市场调节、宏观调控和有效监管这三种手段的协调运用，保证电力供需的大体平衡。

　　电力市场建设与电价改革密不可分，目前国家已分别安排开展两部制上网电价、输配电价和销售电价改革的试点，电力市场试点将结合电价改革工作，研究市场条件下的电价机制，提出电价改革的意见和建议。

　　加强对企业投资行为的监管

　　中国经济时报：目前有些地方电网公司、区域电网公司和一些发电企业实际并没有真正建立现代企业制度，法人治理结构也不完善，在“电荒”利好消息的带动下，现在又出现了一些非理性的投资行为。电监会如何在这种新情况下对电力市场行为进行监管？

　　柴松岳：这确实是很大的挑战。我们知道，国外成熟市场经济国家是在所有制改革和引入竞争机制的基础上进行监管体制的改革，而我国的监管制度改革只是在引入竞争机制的基础上构建的，并且我国企业的主体仍然是国有企业。国有企业的行为特征与私营企业或股份制企业的行为特征是不一样的。中国的电力监管面临的情况要复杂得多，考虑的因素也要多得多。

　　但我们也要看到我们的优势：我们有政府强有力的领导这一全国一盘棋的传统；市场运营主体的国有产权结构，使监管机构能够借助于政府的所有者职能对运营主体的行为进行调控，可以在一定程度上弥补监管能力的不足。

　　加强对企业投资行为的监管，一要进一步深化国有电力企业产权制度的改革，完善公司法人治理结构；二要加快电力市场体系建设，增强市场的约束力，通过市场机制促进电力企业降低成本、提高效率；三要加强电力规划的科学性和权威性，并辅之以必要的行政手段。

　　电力业务许可制度正在研究

　　中国经济时报：据了解，浙江最近几个4��60万千瓦、投资百亿的新建电厂，实际未考虑要申请市场“准入证”等问题。电监会监管市场很重要的一方面就是市场准入的许可。应该如何看待目前的这一现象呢﹖

　　柴松岳：电监会颁发管理电力业务许可证，与发改委的投资项目审批是两项不同的职能。由于电力生产自身具备的特殊技术和经济特性，决定了参与电力市场的所有主体必须遵循共同的技术标准和市场规则，不能随意进入或退出电力市场。这也是在电力市场化的情况下实行电力业务许可制度的主要目的。

　　欧美国家一般也通过电力业务许可制度来保证政府对电力这一战略性行业的适度控制，同时作为电力监管的主要手段之一。电监会目前正在研究电力业务许可制度。

　　政府对电力投资项目实行行政审批，这是计划经济条件下的传统做法，应加快改革。特别是对属于竞争性的电源建设项目，如何建厂以及在什么地方建厂，应由企业根据市场情况自主判断，自主承担投资风险。政府部门主要从规划、环保及资源利用等方面进行核准，不应代替本应由企业决策的事项。

　　解决电力监管“无法可依”的现状

　　中国经济时报：《电力监管条例》等立法项目有望年内出台，这与《电力法》的重新修订相比，哪个会更靠前一些？如何看待“《电力法》的出台似乎更应在前”的这种法与条例在时间上“谁先孰后”所带来的讨论？

　　柴松岳：现行《电力法》是在1995年颁布施行的，但现在立法基础已发生了重大变化，一些带有计划经济色彩的条文明显滞后，需要尽快修改。

　　这次修改《电力法》，由于涉及到发电企业和电网企业原有的利益关系调整，涉及到政府宏观管理部门与监管机构在电力监督管理方面的职权和责任的重新界定，各方面争论很大，短时间内很难统一认识。在一些重要改革不到位和实践探索尚不充分的情况下，《电力法》的修改需要做更深入的研究。

　　鉴于此，根据现实需要，可以先报请国务院出台一个电力监管的暂行条例，对电力监管机构的基本职责、监管措施等作出规定，使依法实施电力监管有起码的法律依据。对一时看不清的问题，在进一步实践和调研的基础上，逐步统一认识，通过修改《电力法》予以明确，根据修改后的《电力法》再对监管条例作相应的调整。这是解决当前电力监管“无法可依”矛盾的比较现实的途径。

　　避免走政府行政管理的老路

　　中国经济时报：今年在规范市场和加强监管方面，电监会将会采取哪些新的举措？如何确定监管政策的连贯性和长期性，以确保电监会在未来的发展中不逐渐沦为一个市场调研机构？

　　柴松岳：今年年初，电监会根据当前实际情况，确立了的五项重点工作：一是围绕电力市场体系建设，完善电力监管法律法规体系和监管组织体系；二是维护电力市场公平竞争秩序；三是努力缓解电力供应瓶颈制约；四是建立电力安全责任体系，完善电力安全应急机制；五是继续推进和组织实施电力体制改革。

　　在此，要坚决防止回到以往政府行政管理的老路，要把创造好的电力发展环境、公平竞争的环境作为监管工作的最高境界。

　　在这一过程中，必须要确立“凡是市场能够解决的问题应由市场解决”的观念和依法监管、文明监管的理念，通过建立许可证监管和规则监管相结合的新的监管制度，增强监管的可预见性和透明度，使投资者在建立合理稳定预期的基础上衡量和规避风险；要保护好、发挥好、引导好各方面加快电力发展的积极性，处理好监管者与被监管者的关系，不干预企业正当和正常的生产经营活动，不代替企业决策和经营；要适应新要求，提高驾驭市场经济、应对复杂局面和依法行政的能力。