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钟笑寒
日本农协的存在和某种程度上的成功，再次挑战了经济学家对政府－市场的二分法。一方面，经济学家认为一个竞争性的、“无组织”的市场机制，能够达成经济效率。另一方面，经济学家也认为，现实当中的市场是不完美的，需要政府进行干预
纵观世界各国的农业部门，其差别不在于是市场竞争的，还是政府计划的，实际上他们大多是“混合”的。关键在于怎样的政府干预是有效的
农协组织（JA）在战后日本农业的发展中发挥了中流砥柱的作用。它将由于土地改革而十分分散的农户，组织在兼有技术指导、生产流通、资金融通等功能的综合性农协里。日本农业虽然在“内忧”（高速工业化导致的农村“真空”）“外患”（加入WTO对其农产品价格的冲击）中处于越来越次要的地位，但农协体系保护了农民的利益不致于落后于其他国民，保持了农产品市场的供给稳定和国家的食品安全，维护了农村地区的自然和人文环境，促进了社会与经济的可持续发展。
经济学分析
农协的作用可以从微观的方面得到经济学的解释。
市场力量：经济学的一个基本道理，就是市场供求的决定力量。对于农产品来说，特别是大宗农产品，其需求量变化很小（也就是弹性很小），而农业技术进步导致的供给增加，作用于市场，必然大幅度降低农产品价格，影响农民收益。农协通过将分散农户集中起来，就具有了某种垄断力量，同时农协还通过指导农产品的品种改造和特色产品的开发，以及对质量监督和品牌营销等方式，使农产品市场从单纯的完全竞争变成为垄断竞争。而垄断的力量在需求弹性小时恰好是最有利于获利（价格加成）的，从而使需求缺乏弹性的双刃剑变得有利于处于弱势的农民一边。同时，农协具有高度组织性，使得它还具有了与政府谈判的力量，进一步维护了农民的利益。
风险与激励：需要指出的是，农协协助农民进行销售时，采取的是一种“分租制”的形式———农协从农产品的市场销售额中提取约10％的手续费作为自己的收入。这区别于当前中国实行的粮食保护价制度。它使得农户也承担适当的风险，存在根据市场需要改进技术和调整供给的激励。也使得农协不致风险过于集中而承受破产的风险，同时也愿意帮助农户改进技术。应该说，这是一种胜于保护价的制度安排。农协的其他制度安排，如存款保险，也体现了风险与激励的权衡。
信息：农协在将农户的产品组织起来进行销售的过程中，也收集了有关的市场信息向农户提供。另一方面，农协组织和农户有密切联系，也便于监督农户产品的质量，消除市场的逆向选择，树立产品信誉。
信贷渠道：农户信贷历来因高度信息不对称而难以取得，农协组织很好地解决了这个问题。因为农户和农协的关系是长期的、全方位的。农户不是单纯的从农协取得贷款，还接受农协的技术指导（也是一种监督）和供销各方面的服务，形成关联交易的利益牵制，极大地消除了故意拖欠的潜在危险。农协一般组织大量农户进行相同产品的生产，农户之间的标尺竞争也有利于消除偷懒者。
集权与分权：农协的组织体系是集权和分权的结合。所谓的综合农协，其实是地区性的多功能组织，以市町村（相当于中国的县）为基础建立，具有独立决策权（全国共有1000多个）。农协的县级组织（中国的省）则以功能来划分（称为“经济联”、“信用联”等），与基层组织仅有具体业务（主要是协助产品跨地区流通和资金的统一运用等）的联系，依法行事，对下级农协没有无限制的决策权。农协组织的整体利益主要通过JA中央会和JA全中来体现，它具有政治上的代表性，并提出整体的指导意见。
独立性和可监督性：农协是一个独立于政府的民间组织，是根据《农业协同组合法》（1947）成立的合法组织。这有利于防止农协被政府的意愿牵制，不能有效保护农民利益。农协组织的运行被置于在农协会员（农户）和议会（拥有立法权）的监督之下，不致于成为单纯追求利益的商业组织。
当然，农协组织也有自身的缺陷。
寻租：农协同时作为政治和经济组织，在政府面前有很强的谈判能力，同时政府出于自身考虑（例如寻求当选），会对农协的利益进行照顾。这一方面妨碍了资源的优化配置，也削弱妨碍了农协提高自身效率的激励。
大而不当：农协组织体系庞大，涉足经济领域诸多方面。同时也是一个不容忽视的金融力量。在日本金融问题暴露后，农协也存在类似问题。农协集中的都是分散农户的资金，如果不能有效运用，对社会稳定会有影响。随着日本农业的衰退，用于农业的资金需求下降，大量的资金不得不集中到农协的上级机构，运用于非农产业和间接投资，其安全和效率的权衡是很困难的。
买方垄断：在农协组织农民面向市场方面，农协是卖方垄断组织，但当它面对农户时，又是买方垄断的。
虽然农协的组织基础是合作制，但这种买方垄断也许会削弱农协服务于农户的质量，影响农户收益。
交叉补贴：由于农协是多功能的，多年以来日本的流通事业基本上是亏损的，而金融事业则是盈利的。因此存在交叉补贴的问题，可能导致激励扭曲。
政府-市场二分法
日本农协的存在和某种程度上的成功，再次挑战了经济学家对政府－市场的二分法。一方面，经济学家认为一个竞争性的、“无组织”的市场机制，能够达成经济效率。另一方面，经济学家也认为，现实当中的市场是不完美的，需要政府进行干预，而政府以何种形式进行干预，政府干预是改进效率还是降低效率，则缺乏深入的讨论。此外，对独立于市场（盈利性企业）和政府之外的非盈利组织（NGO）则没有独立的讨论。
市场与组织：不能回避的是，现实当中的市场是有结构的，其参与者既有单个的农户，也有各种组织（包括政府、企业和其他组织，统称为中介组织），越是发达的市场，其参与者越倾向于有组织。这是因为市场的不完美，包括信息不完美和具体的交易成本（如运输成本）等，使得市场参与具有某种规模效应———单个市场参与者的规模越大，其交易成本就越低。
此外，政府在其中也发挥了重要作用，日本的大型农产品批发市场，许多是地方政府投资建立和经营的。日本的历史经验表明，利用分散的私人交易渠道，不能保证农产品的稳定供给。而由于规模效益，私人没有激励建立大型的批发市场，政府由此可以发挥作用，并利用政府的监督机构（卫生、质检）来维护市场的信誉。
政府与组织：纵观世界各国的农业部门，其差别不在于是市场竞争的，还是政府计划的，实际上他们大多是“混合”的。关键在于怎样的政府干预是有效的。对比日本的政府对农业的干预，可以看出，中国政府对农业的干预存在的许多弊病：
一是政策出台一般比较仓促，缺乏长远的考虑和充分的酝酿，也就很难通过立法来确立，很难在民众中间形成长期稳定的预期。日本的农业政策的制定，首先是根据长时期农业发展的目标，制定农业的基本法，作为基本国策。然后根据基本法，设立一些相应的政府机构，由这些机构负责制定具体的政策，开发具体的政策扶持项目。政策具有很好的目的性和长期一致性。当然，从政策的灵活性和应变性来说，也许我们更强些。但随着改革的推进，总是“摸着石头过河”的渐进方式，对民众形成长期稳定的预期没有好处。
二是倚重财政政策（单纯的“给钱”）和强制性的措施，忽视利用金融工具和自然选择机制来推行政策。而日本的农业政策很大程度上是依靠政策性的金融政策来推行，这些金融政策又是通过具体的政府金融机构（农林公库）来实施，同时非常倚重民间金融机构（农协）发挥作用。
利用财政政策的弊端，是它往往涉及利益分配格局，需要兼顾中央与地方、部门利益，协调成本较高。而金融政策可以通过单一的政策性金融及其地方分支机构推行，独立于地方政府部门，资金的获得可以通过市场，当然也是以政府信用（财政担保）为依托的。
三是政策一般单纯依靠现有的垂直政府体系来贯彻落实。这种依靠垂直体系来贯彻的政策，具有强制性，但却不能避免激励问题。（相反越是强制，越存在激励扭曲。）这一方面反映出政府缺乏一个强有力的、独立于政府的中介组织来推行政策，同时也可能意味着政府没有认识到促进这样的组织成立的意义所在。
纵观各国，非政府组织（NGO）都是经济当中的重要力量，虽然经济学理论很少谈及他们，但不可否认，其存在对社会的公平和效率都有促进作用。
为什么不能单纯依靠政府，而必须依赖这些非政府组织呢？从日本农协存在的事实来看，很重要的一点，是考虑处于弱势的农民需要一个代表者，在政府和议会当中与其他利益关联者相制衡。这比相信政府可以依靠自身公正的力量和智慧来平衡利益格局，似乎更为可靠。
其次，政府一般是具有多目标的组织，同时中央与地方、各部门之间存在利益的差别，这种存在多目标、委托代理层次复杂的组织，已被经济学研究证明是难以达成社会最优的。而独立的、具有相对单一目标的、委托代理关系相对简单的非政府组织，则有更强的激励和能力来解决政策所针对的问题。
此外，农协的决策需要接受农民的监督和对自己负责，决策机制有可能更为民主和透明，这些都利于减少政策扭曲和增强灵活性。
（作者为清华大学经济学博士）
《国际金融报》 (2004年02月13日 第四版)
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