改革发展模式 建设新农村(2)

　　3.什么是更积极的城市化政策？

　　实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。

　　一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口登记制度。新制度的核心应该是居住地人口登记制度，即一个人登记为哪个城市和地区的人，主要标准要看他的常住地在哪里。更具体地说，只要一个人在一个城市享有住房(不论租住还是拥有产权)，且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并享有和其他居民一样的权利。标准住房可以分类，特别要有最低标准住房的规定。实行一套标准住房登记一户居民(可以是一人)的制度。实行这个制度会面临一些“技术”上的困难，但解决这些困难并非不可能，这里不再一一讨论。

　　二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。现在各类企业都搞“加班”，有的还不支付工资。在这方面，我们的政府没有做好榜样。据我观察，我国政府部门从中央到地方都普遍存在职员加班、过度劳动的情况。可能中央政府在这方面更严重。高级领导要以身作则，至少不要在假日、周末工作，更不要在这个时间去地方检查指导工作。政府部门要带头按劳动法的要求办。有的事业单位的职员告诉我，他们的领导是“女人当男人用，男人当牲口用”，这样一种情况怎能使城市增加就业？

　　三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。要取消区分“大产权”、“小产权”这样的奇怪的政策，以“放开产权、管住规划”为核心建立土地管理的政策体系。

　　四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。美国设市标准之一是城市核心区的人口每平方英里(约3平方公里左右)2500人。按照这个标准，我们的城市化率要高出许多；我们的许多农村社区应该是城市。但是，我们的设市标准不允许这样的社区变成城市，更没有法规要求这样的社区按照城市去建设。目前，中国的设市标准之一是县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于7万；县总人口中从事非农产业的人口不低于25%，并不少于12万。 这个标准很高，更重要的是，这只是“县改市”的标准，而不是一个居民点变为“城市”的标准。更好的办法是把“县”作为一个地域，这个地域里可以包括一些城市，也就是说，我们可以有比县域还大的城市，也可以有小的、只有两三万人的城市。要修改有关法律，把这样的居民点纳入城市规划的控制对象。

　　坚持市场化改革方向

　　发达国家农村发展的历史经验证明，农村改革必须归结为权利关系的变革。过去我国农村的最大问题是不尊重农民的基本权利，用控制性政策，把农民束缚在土地上。20年前开始的改革，大体上是确立农民基本权利的过程；所有农村改革的成就，都可以归结为农民基本权利得以逐步确立所产生的积极成果。同样的道理，农村各种尚待解决的问题，也将寄希望于农民基本权利的进一步确立。新的中央领导集体提出了以人为本的发展观，将为确立农民各项基本社会权利提供意识形态的支持，有利于深化农村改革，促进农民发展。

　　从长远看，今后农村改革的主攻方向还是加快市场化的步伐，为此要做好三方面的工作。

　　一是要通过改革，使农民成为有活力的市场主体，创造农村市场经济发展最基本的动力。首要任务是以更大的力度改革农村土地关系，确立农民的土地财产权。农村目前实行的土地承包制对解放农村生产力曾发挥了巨大作用。但这个制度难以避免乡村干部对土地过强的支配权，对理顺农村政治经济关系很不利。中央政府已经通过立法措施，来强化农民的土地承包权，使农民的土地承包权物权化，但目前落实情况尚不尽人意。除此之外，要大力发育农民新型经济组织，同时改造和最大限度地利用农村现已存在的中介组织资源(如乡镇、村社区组织、供销合作社、信用合作社以及乡镇的“七所八站”等组织形式)的网络体系、基础设施、专业技术人才和社会动员能力，整合农村已有的和正在发育的社会资本、人力资本和物质资本，实现传统组织资源和新型组织资源的有效对接。还要进一步放活劳动力市场和资本市场，逐步实现城乡劳动力市场的统一，建立多层次的资本流动市场。

　　二是要加强政府对农村经济发展的支持力度，并在“市场失灵”的领域发挥政府服务的作用。中国农户的小规模经营状况决定了农户在市场经济中处于不利地位，易于受到大型垄断供应商和服务商的盘剥。同时，农业是高度竞争的产业，农业利润率往往低于社会平均利润率，不容易获得商业银行的服务，也不容易吸引投资者向农业投资。鉴于这个原因，国家大力加强农业基础设施的投入，发展农业科技，改善农业生产的物质条件。同时，鉴于目前农业资金多头投入、效率有限的局面，应改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。可以考虑加强我国农业发展银行与国家农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中，由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。

　　三是要改善农村基层社会的治理结构，进一步改革村级社区管理机构和乡镇政府，采取更有力的措施加快农村基层的民主制度建设。1998年正式出台村民自治法，但落实极为困难。农民希望这项权利真正得以落实。如果这项权利落实了，所谓“农民负担”问题也就容易解决了。这等于把“中央要求减负”，变成了“农民自我减负”，效果就大大不同了。我们在调查中发现，与其说农民苦于税费负担重，不如说农民更苦于税费负担不平等。在一个乡镇，往往有不交或少交税费的村子；在一个村子，又有不交或少交税费的村民，这使得一部分农民所承受的赋税相当沉重。解决这样的问题，只能由农村基层政府的治理结构来实现。

　　把统筹城乡发展放到首位

　　中外近代历史发展的经验表明，在社会转型时期，如果农村发展出现停滞，农村社会矛盾激化，将引起整个社会的动荡不安，从而拖延社会转型的过程。

　　西欧历史转型始于15世纪中期，大约在1450年前后开始，农村经济经历了约100年左右的成长进入了全面衰退的时期(又是约100年)，到17世纪中期，农村经济已陷于停滞。史学家把这个时期称作“大16世纪”。大16世纪由盛而衰的后果是西欧各国国内的动荡，并先后导致了各主要国家的“革命”，使得它们没有能够在国内和平的基础上实现社会转型。

　　西欧“大16世纪”后100年的农村问题主要是国家政策的失误。政府扩大了税收，农村地主则向普通佃户加收地租，并大肆掠夺公地，造成普通农民的破产和颠沛流离。王权政府把收到的税款主要用来加强王权的统治，增加军备，收买贵族。这样，城市发达了，城市的市场扩大了，城市经济部门的收益超过了农村投资的收益，引起农村资金向城市流动，使农村发展走向停滞。

　　按一种说法，中国的社会转型始于洋务运动。洋务运动的实践者抱着富国梦开始他们的事业，但后果是他们的一掬泪水。中国历来是城市统治农村，农民创造的“剩余”被源源不断地输向城市。农村破败引起匪患，而匪患又发育为地方军事割据和军阀混战，战争则进一步消耗国力，加速农村的衰败。于是，中国在百余年里战火频仍，民不聊生。

　　毛泽东等老一代革命家看准了中国问题的关键，用农民的力量推翻了旧政权，给中国带来数十年的和平发展年月，并取得了举世瞩目的经济成就。但是，从宪法秩序上说，中国社会转型只是从长期停滞以后重新开始，由于长期的闭关自守，我们缺乏控制社会平稳转型的经验。我们犯了牺牲农业和农村，片面发展工业和城市的错误。近二十年的改革我们在相当大的程度上纠正了自己的错误，取得了农村发展的巨大成就。但我们仍然没有完成社会转型的任务，而且在社会转型中仍然存在牺牲农业和农民利益的问题。

　　(作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)