国研中心孙飞：政府投资基金健康发展存四大隐患

　　政府投资基金健康发展存四大隐患

　　中国经济时报

　　政府投资基金健康发展

　　我国政府投资基金在经历了一段时间快速发展之后，正在进入一轮调整期，部分隐性问题逐步暴露。为实现我国政府投资基金长期可持续发展，实现其助力产业发展等政策目标，需要找到影响基金健康发展的根源，并寻求破解之道。国务院发展研究中心针对政府引导基金的研究报告已经集结成书，书名为《正确发挥政府投资基金作用促进经济转型升级发展》，即将全国发行。

　　政府投资基金健康发展存四大隐患

　　——访国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任、副研究员孙飞

　　■中国经济时报记者  范媛

　　“政府投资基金蓬勃发展现状的背后，隐藏着投资落地比较低、专业化管理水平不高、投资阶段偏中后期等问题，已成为影响基金健康发展的隐患，亟待解决和完善。”国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任、副研究员孙飞在接受中国经济时报记者采访时表示。　

　　政府投资基金效率未达预期

　　中国经济时报：从统计数据看，2018年和2019年上半年，政府引导基金的数量和自身总规模增速大幅放缓，但新设政府投资基金仍旧热情不减，截至2019年上半年数据显示，政府引导基金目标规模总额为10.12万亿元，已到位资金规模为4.13万亿元，资金使用效率目前来看是怎样？

　　孙飞：近年来，全国政府投资基金发展迅速，几十亿元甚至上百亿元规模的基金纷纷落地，但从运行结果来看，使用效率尚未达到预期。首先，实际募资额与目标额差距较大，社会化募资额难以达到预期，甚至部分政府投资基金由于社会化募资不够而夭折，造成一定程度的资源浪费。

　　其次，基金投资落地比较低。据私募通数据显示，政府投资基金资金落地比例仅为8.57%。究其原因，一方面，是因为政府投资基金一般约定大部分份额要投在本地，但很多地方产业及金融环境并不足以支撑如此庞大的基金规模，项目资源不足导致基金使用效率不高。另一方面，由于基金绩效考核中门槛收益率要求和风险的考虑，政府投资基金在标的选择和决策流程上谨慎。有些基金甚至表示，短期上不了市的不投，不提供回购承诺的不投，导致基金实际投放缓慢。　

　　管理专业化水平有待提高

　　中国经济时报：国务院发展研究中心专家通过在全国进行调研，发现政府投资基金在管理方面是怎样？

　　孙飞：从实践来看，当前政府投资基金在形式上基本能满足市场化运作这一条件，但管理机制还存在一些问题，专业化水平有待提高。

　　首先，部分地区确定基金数量和金额时随意性较强。在调研的过程中，某省基金管理部门工作人员表示，其政府投资基金目标募资额确定方法是问一下相关行业部门，实现“十三五”目标需要多少资金，则基金目标规模就是多少，没有考虑到当地经济、金融环境和具体项目的情况。

　　其次，体制机制约束太多，决策程序较长。有些地方的政府特别是区县一级政府，对于基金管理仍然停留在传统的财政专项资金管理思维上，以行政手段干预替代监管，导致基金效率偏低。有基金管理人（GP）表示，个别子基金曾遇到与政府投资基金谈判后，实际开始申报已经间隔了1年至2年。

　　再次，在部分欠发达地区，由于私募投资机构较少，很难选到优秀的管理机构。结果可能导致基金中大部分资金是财政出资，且这些资金被一个三流管理机构管理，很难做到真正的专业化运作及为企业提供增值服务。甚至在有些地方，这类管理机构并不关心项目本身，却致力于抬高估值，赚取管理费。　

　　更倾向于投资扩张期企业

　　中国经济时报：最近有一些交成绩单的政府投资基金，2018年投的企业，2019年就IPO了，从调研情况看，目前这些政府投资基金更倾向于投资哪一类企业？

　　孙飞：数据显示，从数量和规模上，政府投资基金更倾向于投资扩张期企业。

　　展恒引导基金研究与服务中心发布的报告显示，从数量上看，政府投资基金直接及间接参与投资的案例中，扩张期企业占比达到42.3%。从投资规模上看，成熟期企业的投资占比要更多，几乎是其他发展阶段企业的获投金额总和。而定量分析发现，与国有创投机构、民营创投机构相比，政府投资基金在投资阶段和投资轮次上并无优势，甚至更为偏后。　

　　未形成完整有效绩效评价框架

　　中国经济时报：政府投资基金实际到位的资金已经超过4万亿元，这些基金处于什么样的监管状态？是否有统筹协调机制？

　　孙飞：从监管出发点和侧重点来看，虽然财政部是从财政资金使用角度、国家发展改革委是从实现产业政策目标角度、中国证监会是从对私募基金监管角度来制定文件，但难免存在一定程度的重复和矛盾。

　　例如，国家发展改革委要求，政府投资基金应该在募集完毕的20个工作日内，在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统或其子系统中登记。中国证券投资基金业协会要求私募基金在募集完毕的20个工作日内向其申请备案。财政部则要求政府投资基金履行事前备案程序，即“由财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准”。

　　此外，在“不得从事业务”中关于二级市场的投资规定方面，国家发展改革委只规定不得投资股票和期货，财政部要求还包括不得投资“房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品”。针对这些问题，目前还未实现有效的监管协调。

　　监管文件中对政府投资基金的绩效评价均只有原则性论述，尚未形成完整有效的绩效评价框架。各地方政府评价体系主要集中在对资本投向、进度、退出等方面，缺少对基金日常管理运作的规范性、专业化进行有效监管和评价，无法据此作出全面客观的考核。

　　寻找政府引导基金发展的解题思路

　　——访前润母基金董事长、民革中央社法委委员向阳

　　地方政府在地方引导基金中扮演总协调者是恰当的，可由更高级别的相关部门成立全国性监督协调机构，协助地方政府在引导基金的专业化设立和后期管理方面，提供理论和实践的支持，深度参与和配合地方政府引导基金的实践工作，解决地方政府在实操中的困难。

　　■中国经济时报记者  范媛

　　我国政府引导基金数量与规模稳步增长，在促进新兴技术产业发展、引导私人资本资金流向等方面取得了一定成效，但在发展过程中也留下了隐忧。

　　针对一些普遍存在的问题，中国经济时报记者独家专访了有政府引导基金管理经验的前润母基金董事长、民革中央社法委委员及中山大学、暨南大学等多所高校客座教授向阳，厘清问题的主线，找到正确的“解题方式”。　

　　引导基金与市场化基金相磨合

　　中国经济时报：政府引导基金目标规模和实际规模相差比较多，从数据来看，目标规模已经破10万亿元，而实际规模只有4万亿元，资金落地比例也比较低。从基金管理人的角度，怎么看这个问题？有什么破解的方法？

　　向阳：政府引导基金的资金落地比例低，是引导基金与市场化基金相磨合的一个必要阶段。政府在引导基金的落地环节，目前较为谨慎，限制要求相对较高，整体思维处于探索尝试阶段，实缴资金规模较低也反映了引导基金处于发展初期的现状。

　　未来，经过初期与市场化基金管理人的不断交融，实缴出资的方式和限制会更具有实操性，实际运作的政府引导基金实缴规模会有明显提升。　

　　制定引导子基金落地和运作规则

　　中国经济时报：现在地方政府设立政府引导基金的热情很高，但对基金管理却存在诸多问题，政府和基金之间健康管理应该是怎样的，如何能够实现？

　　向阳：政府引导基金从本质上看是政府资源宏观调控的有效方式之一，其特点是周期长、风险高，但具有长期的战略意义。政府需要从本质上对引导基金的特性进行更系统深入的理解，打破固有的传统引导基金的偏债思维和短线交易思维，制定更有利于引导基金和引导子基金落地和运作的规则，在前期更系统化地遴选符合自身需求的基金管理人，后期通过有效的机制监管基金管理人实际运营，让各参与方在权责范围内更有效地发挥其专业能力。　

　　应将早期投资与中后期投资相结合

　　中国经济时报：从数据看，政府引导基金更倾向于投后段、成熟的企业，可能主要是出于资金安全的考虑。您投的有一些早期企业，最近都有很大收获，这样的项目一般会跟多久，怎么看政府引导基金应该投资哪个阶段的问题？

　　向阳：这个问题在前润母基金实践中有深切的体会。政府由于对引导母基金的见效时间周期较短，所以更倾向于选择立竿见影的项目进行投资和招商引资，在投资阶段会对体量大、产值高的企业有侧重，造成许多引导基金实际上是以引导子基金换取基金管理人手中的成熟项目资源，这种模式在实践中有一定效果，但缺乏持续运营能力。

　　从长远看，引导基金只有将早期投资与中后期投资相结合，才能通过基金管理人的实际投资运营能力培养一批为地方政府量身打造的优质项目池，源源不断在其战略发展方向上，从母子基金中转化为优质企业落户。　

　　成立全国性监督协调机构

　　中国经济时报：4万亿元规模的政府引导基金目前没有统筹协调机制，从健康发展的角度，什么样的顶层设计更有利于监管协调？

　　向阳：地方政府在地方引导基金中扮演总协调者是恰当的，但从专业化管理的角度，可以由更高级别的相关部门成立全国性的监督协调机构，协助地方政府在引导基金的专业化设立和后期管理方面，提供理论和实践的支持，形成一套行之有效和持续优化的指导意见和操作手册，配之以行业中的专业人士组成的指导小组，深度参与和配合地方政府引导基金的实践工作，解决地方政府在实操中的困难。

责任编辑：蒋晓桐