土地违法问题涉及民生的程度很深，贵报昨日再次以社论的形式关注了该热点。笔者认为“审查政策依据”的观点非常有针对性，这点出了一个要害问题，即滥用公共政策的灵活性，但还需要进一步论述。很多官员都非常偏好公共政策，轻视基本制度的建设和维护，不为别的就为一个“活”字。政府应该是定盘的星，而在公共部门里面过度搞“活”，那不就是摆“阔”嘛。

　　学术界有一种认识，即公共政策在某种程度上高于公共管理，因为公共政策必须首先关注价值问题，而管理往往过于注重效率与效益。但公共政策的价值基础却植根于社会的基本架构，也就是说政策的灵活性受制于基本框架的约束，而过度的灵活性就有可能损害到基本框架。这一点也与新制度主义的观点一致，即基本框架(structure)决定系统运行(system )，而系统运行决定行政及经济绩效(performance)。很显然，公共政策属于系统运行的范畴，也因此过度灵活的公共政策，一定会对系统运行的稳定性产生不良影响，也必然会严重影响行政及经济绩效(管理层面)，更有可能对基本框架产生反作用。

　　家庭联产承包责任制及其后续的系列政策(如宅基地、集体共有土地等)，之所以能够成功，不仅仅因为它是一项政策，更因为它已经演变成一套行之有效、稳定运行的基本制度。最初是允许承包5年，结果农民不愿意投入生产资料；后来改为10年，又发现农民不愿意修水利工程；后再改为30年、50年，甚至更长。农村及农业的稳定发展与承包时间长短之间有着高度的正相关。学界将家庭联产承包责任制称作改革开放以来最接近“帕累托最优”的政策———既稳定获利又无人受损。很显然，这样的政策已经远远超越了以灵活性著称的公共政策，成为一项框架性的基本制度。

　　相比较而言，当前的一些公共政策，特别是涉及土地的一些政策，其产生及运行的周期过于短暂，甚至还经常出现摇摆和回潮。说得好听点，这叫充分运用了公共政策的灵活性，说得不好听一点这叫思路不清或恣意妄为。其根本原因就是某些过度灵活的公共政策逐渐脱离了基本框架。没有基本框架支撑或者说主动脱离了基本框架支撑的公共政策，可以因为惯性和执行力度而自主运行一段时间，但“徒法不足以自行”的铁律还是会将这样的政策打回原形。当然，从结果上看，这样的政策运行得越久、力度越大、绩效越辉煌，对基本制度的损害也越致命。打破基本框架来追求虚幻的绩效，就如同刨了根基来让空中楼阁建得更高，哪有不危险之理。

　　在农村土地的问题上，我们必须慎之又慎。无论效率与效益的需要多么紧迫，都不能以伤及甚至是损坏已经稳定运行了30多年的农村土地制度为代价。这样的速度与激情制造的是危情时刻，绝非明智之举。没有灵活性就难有速度，但再快的速度也必须依托稳定的轨道，否则动荡就成了常态，脱轨就成了常规。

　　齐卫国

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