此前文章，笔者认为地方债务虽较严重，但还不足以影响中国现阶段财政可持续性。但如不建立一种激励机制来逐渐化解地方债务风险，地方财政风险终将会影响中国的金融秩序与稳定。其实，中国地方债务真正的问题在于其产生途径和结构的不够透明。

　　笔者认为，一个可行的办法是，从法律上允许地方政府举债。地方政府举债具有以下优势。首先，长期债券能够筹集长期资金。地方政府债券市场将加快地方基础设施的建设，为农村教育、卫生和其他公共事业的发展筹集资金。同时，地方政府债券有助于降低期限不对称的风险。许多基础设施项目造福子孙后代，项目债券融资有助于达到代际间的成本收益平衡，容易得到广大纳税人的支持。

　　第二，地方政府债券是较好的投资工具。一般说来，地方政府收入长期相对稳定，政府债券偿还期限比个人和公司长，投资风险较小。作为风险管理的对冲工具，地方债券建设将会有力地推动资本市场的发展。

　　第三，由于举债之前必须进行信用评级，地方政府将不得不向市场和公众披露其财政状况，这将减少中央和地方政府之间、地方政府和地方纳税人之间的信息不对称风险，提高地方政府的财政透明度。中国地方债券市场的发展也将促使地方政府向当地纳税人负责，扩大地方人代会的权力，使地方政府财政真正在阳光下运行。

　　当然，为了防止地方政府过度发债，一些财政制度的建设也势在必行。这包括要求地方政府制定和遵循一些财政规则，如平衡预算规则和债务限制规则等。鉴于有效财政规则实施需要较长时间，在地方债券市场的初始阶段，财政规则应由中央政府、市场(通过价格手段来完成)和省级人大会共同执行。

　　同时，在中央和省级政府共同讨论的基础上，建立独立的预算分析和展望机构，使地方政府的预算规划能有一个客观的基础。应采取措施，增加地方预算透明度，让中央政府、地方人代会和市场参与者(投资者和信用评估机构等)能够充分监督。

　　笔者认为，中国地方公债的过渡阶段可以借鉴日本地方政府的举债模式—通过发挥市场和中央政府的作用来规范地方政府的债务发行。由于省一级政府防范地方过——发行债券的制度能力较弱，建议让各方—中央政府、各省和市场—都参与地方政府的举债程序。债务发行程序应首先通过省级政府来帮助完成，同时省政府提出的建议必须符合地方政府的财政规则并经地方人大批准通过。地方政府能否举债，还要由经评估机构的独立评级之后才能进行。地方举债规模要经有关部门(如财政部)的批准。地方政府一旦获准举债，就必须定期提供中介机构的独立审计报告。如果某一地方政府的评级较低，中央政府将对之进行更严格的监督。总之，转型时期地方举债的经验和教训可以为未来完善的地方债券市场制度做准备。

　　从中长期来看，中国可实施由市场制约下的地方政府举债模式(类似于美国的市政债券模式)。一旦市场和财政制度发育完善——市场能够有效地监督和规范地方政府财政状况——中央政府将从地方政府债务发行程序中退出。这将向市场投资者表明了强烈的信号——中央将不再提供相关的财政担保，各省将逐步完全为其政府债务的发行、管理和偿还等事项负责，届时考虑地方政府潜在债务拖欠风险后的市场价格机制将充分形成。当然，由于贫困地区的经济和社会发展水平偏低，其财政信用评级可能不高。相应地，这些地区的债券市场利率会偏高。为了提高其信用等级，中央政府要提供必要的担保或其他政策扶持，如政策性贷款，免征或减征地方债券收益所得税等。既便如此，中央政府的财政担保功能将最终被一些提供保险和担保的金融机构所取代。

　　(作者为澳新银行(ANZ)中国经济研究总监)

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