潘晟

　　随着4万亿投资计划的实施，地方发债这个被很多次提及的话题再次进入了公众的视野。曾经反复权衡的地方发债，在应对全球经济危机的大环境下，整个进程突然提速。近期有报道称，中央代发地方债最早2月份可“开闸”，这或许意味着在不久后的债券市场上，我们能够看到一个新品种———地方债券。随着2月份的逐渐临近，各方对于地方债的关注热情也在不断的升温，也有消息称，各地方可能会于本月中下旬上报地方债数额。不过笔者觉得，虽然大家对于地方发债的热情可以高涨，但有关部门在具体审批发行地方债券的时候，必须要头脑冷静，统筹兼顾。

　　笔者认为，今年我国“保8”任务的前景依然严峻，出口下滑、消费启动需要时间，使得保证经济快速增长的重任落在了投资的身上。而由于以房地产为代表的民间投资的萎缩，可以说政府投资在今年要撑起经济增长的一片天。为此国家出台了4万亿投资计划等一系列措施。而这就需要大量的资金，尤其是地方政府相应的配套资金可能要达到20万亿左右。如此巨大的资金规模对于地方政府来说，单靠财政收入自然是入不敷出。发行地方债券的确有其必要性。

　　而目前地方发债的市场基础也有所改观。随着债券市场的发展，不光是银行间市场，交易所市场也得到了越来越多的人关注和参与，整个市场交投状况的活跃，使得市场的承接能力大大提升。而我国经济近年来的高速发展，也使得居民和金融机构购债的能力和积极性大幅提升。随着降息周期的持续，市场的资金面将会进一步宽裕，这也给地方债券的发行奠定了基础。

　　但是不可否认，目前我国发行地方债券依然面临不少风险。一方面是偿还风险。上世纪90年代后发生的，诸如中农信关闭、广国投破产、海南发展银行关闭、北海市等12家城市信用社整顿、农村合作基金会清理等一系列金融事件，或许就是前车之鉴。而且相比起金融部门，地方发债一旦出现问题，其后果更加严重。因为尽管名义上是地方政府发行债券，但由于我国地方政府并没有相关的破产法律规定，如果地方债最终真的造成债务危机，其最终还是需要中央政府为其埋单，或者说是用全国纳税人的钱为地方政府填窟窿。而目前可能实行的代发代还，也让偿债责任更集中在中央政府，使人不得不担心地方政府债务违约的道德风险。

　　而另一方面，有些地方政府的财政预算项目明细不清。我国预算草案科目分为“类、款、项、目”四级，但有些政府的预算科目缺乏具体的“项”和“目”，有的甚至只有“类”，形成了一笔笔无从审查的糊涂账。再加上虽然法律明文规定地方政府不能举债，但实际上长期累积的隐性债务和显性债务对地方政府财政来说，是不容小视的压力。在产业升级和结构转型的过程中，地方政府多多少少都会直接或间接地借入内外债务。在考虑上比较庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，使得地方财政实际的负担要比账目上的更重一些。如果这个问题得不到有效解决，地方债券的发行就有可能会使得地方政府的债务规模失去控制。

　　笔者觉得，地方发债对于目前我国拉动内需、保证经济增长的确能发挥不小的作用，现在关键的问题就是有关部门要严加管理。首先，对于资金的规模要严格把关，比如规定地方财政的负债水平不得有赤字，避免因债券规模超出地方财政的承受范围而造成严重后果。其次，对于项目的审核要严格把关。比如规定只有公共基础或是配套投资可以发行地方债，避免所谓的形象工程的上马。最后，对于资金去向要严格把关，做到账目清晰，专款专用，有据可查，让地方发债筹集的资金真正地用于投资，拉动我国经济发展。笔者还觉得，在全国范围内放行地方发债之前，中央政府还应该选取一些比较有实力的地区先行试点，及时发现问题、解决问题，同时也能为建立风险预警机制提供可据参考的数据资料。

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