三大银行法强化防范金融风险 催生存款保险制度

　　本报记者石朝格北京报道

　　不久前，浙江迅达城市信用社因董事长林芊挪用、侵占6000万元资金，导致该信用社发生挤兑风险。央行立即把其存在央行的准备金全部注入，政府也从全省调资注入了4500万元，但还是没有挽救它破产的命运。最后，虽然多数储户本息已经兑付，但企业客户只能根据清收贷款的情况来偿付，而清收贷款的难度非常大。

　　“金融机构一旦出现兑付风险，如果得不到及时解决必将引发社会问题。因此，如何保护存款人的合法权益已成为当前一个焦点问题。而在目前的情况下，存款保险制度是解决此类问题的最佳途径。”北京师范大学金融专家钟伟告诉记者。

　　而据一位知情人士证实，8月23日全国人大常委会将审议的三大银行法(《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》)都有强化防范金融风险的内容，其中涉及到关于建立存款保险制度问题。

　　央行报告力荐

　　这位人士向记者透露，今年4月份，由原央行二司“挑头”的存款保险课题组向有关部门提交了一份长达近10页的研究报告——“构建中国存款保险体系的若干思考”。该课题组研究表明，“存款保险制度”的建立对于维护金融体系的稳定具有不可替代的巨大作用。

　　该课题组早在1997年就已成立，近6年来对建立存款保险制度的利弊作了透彻的分析。报告指出，从世界范围看，目前，约有67个国家建立了显性存款保险制度，55个国家建立了隐性存款保险制度。“在经济稳定和银行体系稳定的情况下，一个设计良好的存款保险制度有利于保护中小存款人的利益、提高公众对银行的信心；在处理少数银行的倒闭事件中可以发挥重大作用，安全网的功能可以得到有效发挥。”

　　不过，课题组强调，在体系设计的过程中，尽管考虑了防范存款保险引发的道德风险问题，但是，存款保险体系不是万能的，不能取代监管当局的审慎监管职能、央行的最后贷款人职能与政府出资维护金融系统稳定的职能。

　　此前，银行高层也多次表示应尽快建立中国的存款保险制度。2002年12月，央行副行长刘廷焕在一次会议上指出，当前大批中小银行迫切需要存款保险的服务来寻求发展，成立银行存款保险公司尤其显得必要。今年3月，招商银行行长马蔚华向人大提交的《商业银行法》修改议案中明确表示，应在该法的“对存款人的保护”一章中明确存款保险制度，明确各商业银行均有义务对其吸收的存款投保，明确有关存款保险公司的设立方式及有关存款保险具体制度由国务院另行规定。

　　国内存款保险制度的主要倡导者、国务院发展研究中心研究员魏加宁最近在银监会举行专家座谈会上也提到了“存款保险”课题。他认为目前我国建立存款保险制度的条件已经成熟，“四大行要进行股份制改造已没有100%的信用保障了，央行不可能提供再贷款的无限供给。”另外，近几年来众多国家的经验表明，道德风险通过更精细的制度，如限额保险来防范。

　　存款保险机构

　　在魏加宁的眼里，银行业的监管最终是三家的事情——银监会、央行还有现在缺存的存款保险机构。银行监管就是监管理念变化的问题，“当前银监会先是警察后是医生，央行应负责‘流动性’，银监会负责微观监管(主要是合规)，存款保险机构是‘救火’，保证存款人的利益。”魏加宁认为，没有存款保险制度，银行业下一步的改革措施将缺乏安全保障。

　　世界各国的经验表明，金融机构倒闭在任何一个国家都无法避免，而且大多是突发性的。存款货币机构的高负债经营和部分准备金制度使其具有内在的不稳定性，易于遭受挤兑的冲击，而且银行挤兑具有传染性，会造成巨大的社会风险。为此，许多国家建立了金融安全网，而存款保险体系则是金融安全网的重要组成部分。

　　业内外人士对2000年武汉的银行门口围得人山人海的场面至今仍记忆犹新。这次事件中，央行作为最后贷款人，对银行出现的支付危机及时施以援手却没能掩盖自己的监管不力行为，而一些中小银行开始面对存款大都存入大银行和存款资金来源不足的问题。

　　所以，建立存款保险制度有三个好处：一是提高了银行体系的公信力，减少存款人在金融机构出现问题时的挤兑行为，防止个别金融机构倒闭的传染性，维护整个金融体系的稳定；二是对存款人的存款提供全额或部分的保险，保护一般存款人的利益；三是建立处理有问题银行的合理程序，便利经营不善的金融机构退出市场，减少“银行太大而不能倒闭”的道德风险。

　　另外，社会公众储蓄存款需要一套安全保障机制，而存款保险制度对参加存款保险的银行出现资金周转困难、出现支付危机或破产倒闭时，参照保险合同，投保银行可以从保险机构获取资金救助或得到存款赔偿。这样，不但存款人的利益得到了最大限度的保护，降低了金融风险，而且使不同类型的商业银行站在同一起跑线上，创造了一个公平的竞争环境。

　　央行与银监会的合作

　　一位金融专家对记者表示，存款保险制度、机构的设立与完善并不是“一朝一夕”的事情，只能先在各商业银行的系统内部实行存款保险，或者按区域建立存款保险基金，然后再向符合国际惯例、全国集中统一的存款保险制度过渡。在过渡期内，如何防范银行金融风险，特别是中小银行的金融风险，必须有一个“缓冲地带”，央行与银监会的合作就尤为关键了。

　　“目前，对于存款保险制度的分歧也集中体现在央行与银行监会谁为中小金融机构的风险承担责任。”魏加宁说。

　　最后贷款人的职责与银行监管分离有利于避免央行的“道德风险”，但实际上央行再贷款职能的发挥也将受到巨大影响，因为央行只有在对商业银行负有监管责任的时候才能最及时地了解金融体系运行中出现的诸多问题。

　　“央行与银监会分拆之后，央行负责宏观货币政策，银监会专事商业银行监管，职能的划分决定了只有银监会才能快速地得到金融风险方面的信息，但银监会是不可能给发生挤兑风险的银行以资金救助，因为最后贷款人的角色还是由央行来承担；而这类风险一般都具有暂时性、突发性的特征，一旦不及时援手就会发生严重的社会问题。”央行研究局的一位人士说，银监会就需要找央行与其合作，而银监会与央行协商救助，可能会出现央行需要重新认定，由此延误时间扩大风险，因此，“明确责任、建立一个紧急磋商机制也成了首当其冲的事情。”这位人士表示。

　　据了解，在《银行业监督管理法》中规定了银监会与央行应当建立信息共享和监督管理协调机制，而且两者的职能划分将更加清楚、细化，对央行与银监会建立有效的外部合作和协调机制在法律上有了一定规定，形成制度化的跨部门协调机制、机构和渠道。

　　“处理有关风险，银监会的第一职责是，如果某家银行出现金融风险，它要及时预警，并对风险作出提示与判别，如果需要救助或关闭，要与央行进行密切合作，而且两者之间将逐步建立一个畅通的合作渠道与一种良好的合作模式，既尽可能地发挥央行作为最后贷款人的作用，又强化了银监会监管职能”，央行的一位官员认为，“今后，在处理金融风险的问题上二者会尽量保持一致，而且无论是出台政策法规还是发布一些重大信息之前，都会事先通报对方。”