保监会原副主席陈文辉:监管敢碰真动硬才能保证权威

保监会原副主席陈文辉:监管敢碰真动硬才能保证权威
2018年11月01日 09:31 新浪财经综合

  我国保险业复业 40年的改革历程及经验教训

  文| 陈文辉 CF40学术顾问、全国社会保障基金理事会副理事长、中国银保监会原副主席

  1979年,以国家批准正式恢复国内保险业务为标志,中国保险业开启了改革开放的历史进程。在党中央、国务院的正确领导下,我国保险业从逐步恢复国内业务到发展成为全球第二大保险市场,从探索对外开放试点到实现全面对外开放,从经营体制改革到更好地使市场发挥在资源配置中的决定性作用,专业保险监管从无到有并逐步健全。 40年的风雨历程和砥砺奋进中,我国保险业在防范分散风险、保障人民生活、服务实体经济等方面发挥了积极作用。回顾保险业复业 40年来的几轮改革发展历程,总结经验和教训,对于更好地促进保险监管和行业改革发展具有重要的借鉴意义。

  第一轮改革发展(1979—1989年)

  1979—1989年,是国内保险业务的逐步恢复时期,保险规章制度也开始陆续建立起来,保险业的改革创新主要集中在财产保险领域,保险市场在较长一段时间内由中国人民保险公司独家经营,直到 1986年独家垄断经营格局才被打破。

  国内保险业务逐步恢复

  1979年,国务院批准恢复国内保险业务。随后,中国人民银行下发《关于恢复国内保险业务和加强保险机构的通知》,就恢复国内保险业务和设置保险机构等问题提出了要求。中国人民保险总公司立即进行恢复国内保险业务和机构的筹备工作。 1979年 11月,中国人民银行召开全国保险工作会议,明确保险工作的方针和任务,对 1980年恢复国内保险业务的工作进行了具体部署。

  恢复国内保险业务,首先从财产险开始, 1982年开始恢复办理人身保险业务。随着国内保险业务的全面恢复,保险业务规模迅速扩大, 1980年全国保费收入仅为 4.6亿元,到 1989年已发展到 142.4亿元,增长约 31倍,年均增长速度为 46.4%。

  打破独家垄断经营格局

  我国保险市场在 1986年前一直由中国人民保险公司独家垄断经营。 1985年 3月,国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》,明确规定只要具备相关条件,经过国家保险管理机关批准,并向工商行政管理机关申请营业执照,便可设立保险机构,经营保险业务。 1986年,经中国人民银行批准,成立了新疆生产建设兵团农牧业保险公司,专门经营新疆生产建设兵团农场内部的种养两业保险; 1988年,批准成立平安保险公司; 1991年,批准成立太平洋保险公司。从此,正式打破了国内保险市场由中国人民保险公司独家经营的格局。

  改革发展重心集中在财产保险领域

  恢复保险业务后,国内保险市场以财产保险为主,改革创新和发展的重心也集中在财产保险领域。过去企业发生意外损失统一由财政解决的做法也得到了相应改变,全民所有制和集体所有制企业的财产均可自愿参加保险,而全民所有制单位投保的财产,一旦发生损失,由保险公司按保险合同规定负责赔偿,国家财政不再核销和拨款。这一时期,我国财产保险在国家有关政策的支持下得到较大发展,处于我国保险业的主导地位,占总保费收入的比重一直在 70%以上。 1980—1989年,全国财产险保费收入从 1980年的 4.6亿元增长到 1989年的 78.1亿元,九年间增长了近 17倍,年均增长速度达 37%。

   规章制度开始搭建

  随着保险业务的恢复发展,保险规章制度也开始建立。在规范保险合同行为方面, 1982年开始实施的《经济合同法》对财产保险合同做了专门规定,这是新中国成立后第一部正式与保险有关的法律规定。为配合《经济合同法》的实施,国务院于 1983年 9月 1日颁布了《中华人民共和国财产保险合同条例》,这是新中国成立后第一部调整保险合同关系的专门立法,基本具备了保险合同法的框架,适应了当时保险业发展的需要。在规范保险经营和保险监管方面,1985年国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》,这是第一部专门对保险经营进行规定的行政法规,对保险企业的性质、组织、资本金、准备金和再保险等事项进行了规定。

  第二轮改革发展(1990—2001年)

  1990—2001年,是国内保险业初步探索对外开放的阶段,从上海作为对外开放试点到友邦进入内地带来境外保险营销模式。这一阶段保险业也在不断规范,由混业经营到分业经营,由人民银行管理到设立保监会进行专门监管,不断推进保险业形成多元化市场格局。

  初步探索对外开放

  1992年,国务院选定上海作为第一个保险对外开放试点城市,这标志着我国保险业探索对外开放的开始。 1992年 7月,中国人民银行颁布了《上海外资保险机构暂行管理办法》,对外资保险公司设立的条件、业务范围、资金运用以及对外资保险公司的监管等做出了较为明确的规定。同年 9月,批准友邦在上海设立独资寿险公司(友邦也成为目前中国内地唯一一家外商独资寿险公司)。1995年,保险对外开放试点城市从上海扩大到广州。 2000年,中国保监会加入国际保险监督官协会。截至 2001年底,我国共有外资保险机构 32家,其中,财险 13家(含 3家筹建),寿险 19家(含 8家筹建)。这十年间,外资保险公司业务得到了较快发展,保费收入从 1992年的 29.5万元增加到 2001年的 32.84亿元。

  保险业对外开放

   改革开放以来,我国通过试点探索,由点及面、循序渐进地推进保险业开放措施和开放范围。1980年开始,陆续批准外资保险公司在华设立代表处。1992年,国务院先后选定上海、广州作为我国第一批保险对外开放试点城市。自 2001年加入 WTO(世界贸易组织)后,我国在承诺期内切实履行对保险业的全面开放承诺,在业务领域和地域范围方面逐步扩大。

  近年来,我国积极参与国际保险监管合作和规则制定。2018年2月,原保监会负责人作为新兴市场代表,首次当选国际保险监督官协会执委会副主席。同时,我国保险监督管理机构成为国际养老金监督官协会执委。

  按照习近平总书记在 2018年博鳌亚洲论坛年会上宣布的关于“在服务业特别是金融业方面,2017年底宣布的放宽银行、证券、保险行业外资股比限制的重大措施要确保落地,同时要加大开放力度,加快保险行业开放进程,放宽外资金融机构设立限制,扩大外资金融机构在华业务范围,拓宽中外金融市场合作领域”的精神,我国将加快推进保险业对外开放,近期已推出一系列对外开放举措,并在加快推动尽早落地。

  引入境外保险营销体制

  对外开放带来了外资的先进管理理念和技术。随着友邦保险在上海设立分公司,个人营销代理制这一全新的保险营销模式开始进入我国内地。平安保险借鉴友邦保险营销代理制度,推动了我国保险业销售体制改革,并被国内各寿险公司广泛采用。同时,这次保险营销模式的创新也推动了我国保险产品的创新,各寿险公司逐步将业务发展重点向个险业务转移,开发了一大批针对个人需求的寿险产品和健康险产品,使寿险产品结构发生了巨大变化,由以简易人身险、团体意外险、养老年金险为主逐步变为以生存、健康和养老风险保障为主的传统人身险。

  保险销售体制改革

  伴随保险业改革和发展,我国保险销售体制发生了深刻变化。1992年以前,寿险销售只有业务员直销的单一方式。1992年个人营销模式由友邦保险公司引入我国后,逐渐成为寿险销售的主渠道,并推动了寿险业跨越式发展。2000年以后,寿险公司大量开发分红险、投连险、万能险,银邮代理得到较快发展,逐步成为寿险三大主渠道之一。2007年寿险公司个险、银邮、直销比例为52∶12∶34。同期,个人营销模式与 4S店、汽修厂等兼业代理一起成为车险销售的重要渠道,财产险销售也呈现多元化。2008年,保险业开始积极探索销售员工制等改革创新,网络销售等新型渠道获得快速发展。2018年 3月,我国已有专业保险中介机构 2612家,其中保险中介集团公司 5家,全国性保险专业代理机构 225家,区域性保险专业代理机构 1553家,保险经纪机构 477家,保险公估机构 361家,兼业代理机构 3万多家。保险销售从业人员约 800万人,通过中介渠道实现的保费收入为 3.2万亿元,占全部保费的88%。

  颁布实施《保险法》

  1995年 10月 1日,我国正式颁布实施《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》),这是新中国成立以来第一部保险基本法,将《保险合同法》和《保险业法》合二为一,对保险合同、保险公司、保险经营行为、保险监管、保险违法行为处罚等方面做出了较为系统的规定,标志着我国保险业进入有法可依、依法经营、依法监管的新阶段。《保险法》颁布后,保险监管机构制定了一系列配套规章制度,其中 2001年前后出台了保险代理、经纪、公估等部门规章。

  分业经营体系初步确立

  《保险法》确立了产险、寿险分业经营的原则,各保险公司开始实施产险、寿险分业经营体制改革。 1995年 10月,根据体制改革方案,中国人民保险公司改制为中国人民保险(集团)公司,下设中保财产保险、中保人寿保险和中保再保险有限公司, 1998年又各自正式独立。 2000年以后,新疆兵团保险、太平洋保险、平安保险先后正式完成分业经营体制改革。实践证明,分业经营体制改革在促进产险、寿险专业化经营和防范经营风险等方面发挥了积极作用,极大地促进了人身险业务的发展。 1997年,人身险保费收入首次超过财产险。

  多元化市场格局探索推进

  这一时期,保险市场初步形成了以国有公司和股份制公司为主体、政策性公司为补充、中外公司并存、多家公司竞争发展的新格局。2001年底,全国共有保险公司 52家,其中,国有公司为 5家,股份制公司为 15家,中外合资公司为 19家,外资公司为 13家。保险中介市场也开始得到发展,一批专业化的保险中介机构相继成立,共有专业保险中介机构 170家。

  现代保险监管体系开始建立

  按照银行、保险、证券分业监管原则,国务院于 1998年 11月 18日批准设立中国保监会,专司保险监管职能,集中管理全国保险市场。从 1999年底开始,保监会陆续在各省、自治区、直辖市及计划单列市设立派出机构,到 2001年 4月,派出机构设立到位,全国保险监管组织体系开始逐步形成,这标志着我国保险监督管理体制进入了一个新阶段。

  第三轮改革发展(2002—2008年)

  这一时期,我国保险业市场体系日益丰富,服务领域不断拓宽,整体实力有效增强,在促进改革、保障经济、稳定社会、造福人民等方面发挥了积极作用。

  保险市场体系不断丰富

  这一阶段,我国积极培育现代保险市场体系,一批新的保险机构相继设立,一些新的保险业务从无到有,初步形成了多种组织形式、多种所有制形式并存,分工比较合理的保险市场体系。 2008年底,全国共有保险公司 120家,比 2001年底的 52家增加了 68家,其中保险集团和控股公司为 8家,财产险公司为 47家,人身险公司为 56 家,再保险公司为 9家。专业保险机构不断丰富,其中自 2003年中国人保资产管理公司成立开始,到 2008年底已有 9家保险资产管理公司,以集中管理和专业化运用为导向的保险资金运用体制初步形成。

  保险体制机制改革实现突破

  我国积极推动建立现代企业制度,强化保险公司的激励约束机制。保险业在我国金融业中率先完成改制和上市,探索了国有金融企业股份制改革的有效途径,为金融业的改制上市积累了经验、提供了借鉴。 2003年,中国人保、中国人寿和中国再保险三家国有保险公司全部完成了重组改制,中国人民财产保险股份有限公司在香港上市,中国人寿保险股份有限公司在纽约和香港两地同步上市。 2008年底,共有 6家保险公司在境内外上市。通过改革,主要保险公司开始建立较为规范的公司治理结构架构,为建立健全现代保险企业制度创造了条件。

  国有保险公司改制上市

  加入 WTO后,为应对国内外竞争、提高综合竞争力,作为国有金融企业改革的探索者,国有保险公司率先在金融业完成股份制改革。2003年,中国人民财产保险股份有限公司成为国内首家在境外上市的国有金融企业,中国人寿保险股份有限公司在境内外两地同步上市。通过改制上市,国有保险公司实现了组织形式的转变,促进了管理体制的转变,推动了经营机制的转变,显著提高了保险公司竞争能力。在 2007年《财富》杂志评选的世界 500强中,中国人寿排名上升至 192位,比 2003年提高了 98位。改制上市所产生的变革效应,成为推动保险业市场化改革的强大动力。2018年 3月,我国已有 9家保险公司上市,其中有 5家进入全球 500强。

  保险市场加快对外开放

  加入 WTO以来,保险业认真贯彻党中央国务院决策部署,分步骤、多层次地推进对外开放,成为开放时间最早、开放程度最高、开放步伐最快的金融领域。在此期间,保监会推出一系列政策措施,加快保险市场对外开放。这一时期,全球主要保险集团都在我国设立了经营机构,产生的“鲶鱼效应”促进了中资保险公司提升竞争力。保监会还积极加强国际交往,借鉴国际金融保险监管经验,增强自身监管专业性和有效性。 2005年,保监会组织亚洲 14个国家和地区的保险监管部门发起成立了“亚洲保险监督官论坛”。同年 12月,保监会加入国际养老金监督官协会。 2006年 10月,在北京成功举办国际保险监督官协会第 13届年会。

  三支柱监管框架初步搭建

  在中国保险业发展的初期,保险监管主要是市场行为监管。 2003年中国保监会发布了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》,保险监管逐步从以市场行为监管为主,过渡到市场行为和偿付能力监管并重。 2006年保监会发布了《关于规范保险公司治理结构的指导意见》,引入保险公司治理监管,推动形成偿付能力、公司治理、市场行为监管三支柱的现代保险监管框架。三支柱框架的建立,健全了保险监管制度体系,强化了保险机构的主体责任和监管机构的监管责任,提升了保险业防范化解风险的整体能力。此外,2004年保监会出台《保险保障基金管理办法》,成立了保险保障基金,率先在金融业建立了市场化的行业风险救助机制。保险保障基金成立后,在没有动用国家资金的情况下,成功参与化解了有关保险公司的风险处置。

  政策支持体系得到加强

  随着现代保险功能作用的逐步体现,党和国家对保险业的重视日益提升。 2006年,国务院下发了《国务院关于保险业改革发展的若干意见》,对保险业改革发展具有里程碑的意义。 2004—2006年,连续三个中央 1号文件提出要加快建立政策性农业保险制度,中央财政于 2007年首次对农业保险给予财政补贴和保费补贴试点,这些政策有力地推动了农业保险发展。 2006年 7月,国务院颁布实施《机动车交通事故责任强制保险条例》,确立了交通事故责任强制保险制度。

  2006年和 2014年的两个保险“国十条”

  2006年,国务院出台《关于保险业改革发展的若干意见》(简称“国十条”),围绕保险经济补偿、资金融通、社会管理三大功能,从农业保险、养老保险、健康保险、保险资金运用等领域入手,对保险业如何改革发展做出了一系列部署,有效推动了保险业的改革创新和发展。2008年,我国保费收入增长至 9784亿元,世界排名上升至第 9位,保险业总资产为 3.34万亿元。2014年,国务院出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(简称“新国十条”),

  提出 9个方面 29条政策措施,进一步提升了保险业的战略定位。“新国十条”实施以来,国家及各部委、各地方党委政府在税优健康保险、税延养老保险、巨灾保险等方面出台了一系列支持政策,有力地促进了现代保险服务业的改革发展。

  保险功能作用逐步体现

  随着保险业的进一步发展,保险业不断融入经济社会发展全局,功能作用得到了有效发挥。一是保障经济发展。保险业作为经济“助推器”,通过发挥经济补偿功能,有力支持了经济建设和改革开放。比如,出口信用保险支持对外贸易与投资 1000多亿美元,为 5000多家企业提供了风险保障服务。二是支持社会融资。保险机构成为债券市场第二大机构投资者和资本市场的重要机构投资者,有效提升了金融资源的配置效率,增强了金融体系运行的稳定性和协调性。三是参与灾害救助。保险业作为社会的“稳定器”,积极参与防灾防损和抗灾救灾,成为社会保障体系的重要组成部分。四是服务“三农”建设。保险业在分散农业生产风险、支持农村建设、稳定农民生活等方面提供了广泛服务。在 31个省市累计为 5000万人次进城务工农民提供保险保障,在 14个省 114个县(市)参与了新型农村合作医疗试点建设,服务新农村建设取得积极进展。

  第四轮改革发展(2009年至今)

  国际金融危机后,我国保险业吸取经验教训,借鉴国际保险业改革成果,推进保险行业和监管改革。在这一阶段,行业改革开放进一步深化,市场在资源配置中的决定性作用进一步发挥;我国自主研发和逐步健全、实施了第二代偿付能力监管制度体系,监管的科学性、有效性进一步提升;稳妥处置各类风险和挑战,守住了不发生系统性风险的底线;保险业深入贯彻落实《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》,服务经济社会的能力有效增强。

  2018年 3月,中央发布《深化党和国家机构改革方案》,决定将银监会和保监会的职责整合,组建中国银保监会,不再保留银监会和保监会,保险监管开始踏上新征程。

  市场在资源配置中的决定性作用日益体现

  一是推进保险资金运用改革,全面对接实体经济。党的十八大以来,保监会加大保险资金运用改革力度,逐步扩大市场主体的投资主动权,支持保险资金进入实体经济和资本市场。近期,又推出了资产负债管理监管规则,进一步防范资产负债错配风险,推动行业回归本源。二是推进保险产品定价机制改革,不断优化价格形成机制。在财产险方面,推进商业车险费率改革,完善定价方式,下调费率浮动系数下限。在人身险方面,按照“普通型、万能型、分红型三步走”的路径,推进费率市场化改革,放开已经持续执行 14年的 2.5%的预定利率上限。三是推进市场体系建设,主动适应市场需求。批准设立互联网保险公司和保险资产管理公司,支持专业化保险机构建设,促进各地区保险机构协调发展。保险法人机构达 224家,其中产险为 82家、人身险为 90家、再保险为 11家、集团为 12家、资管为 24家、互助为 5家。

  保险资金运用改革

  1995年颁布的《保险法》严格规定了保险公司的资金运用,限于银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式,不得用于设立证券经营机构和向企业投资。这主要是基于当时保险业的实际状况和资金运用能力,虽然保障了保险资金的安全性,但也导致保险资金处于闲置或低收益状态,增大了利差损等风险隐患。为此,从 2003年开始,保监会着手探索拓宽保险资金运用范围,特别是党的十八大以来,积极推进保险资金市场化改革,逐步扩大了市场主体的投资主动权,拓展了保险资金的投资选择和配置空间,有效激发了市场活力,推动保险资金成为国家重大战略、基础设施建设、资本市场发展的重要参与者。2017年末,保险资金运用余额达 14.9万亿元,是 2012年 6.9万亿元的 2.2倍;保险资金运用收益共计 8352亿元,是 2012年 2085亿元的 4.1倍;保险业利润总额 2567亿元,是 2012年利润总额 469亿元的 5.5倍,有力支持了直接融资和多层次资本市场的发展。

  积极稳妥地处置突出风险隐患

  一是顺利应对处置重点风险隐患。制定风险预案,强化风险防线,成立调研组、监管组和接管组,有效防范化解和处置了一批重大风险隐患。 2016年、2017年公司分别对有关问题派出监管组和调研组; 2018年依法接管安邦保险集团,运用保险保障基金注资,着力化解重大风险隐患。目前,保险业综合偿付能力充足率达 248%,保险保障基金余额达 1194亿元,保险业总体风险可控,处置风险也具备了一定物质基础。二是构建全流程风险防控机制。健全事前风险防范和预警机制,建立监测指标体系,从源头上防范风险。健全事中风险识别和控制机制,发挥第二代偿付能力监管制度体系(简称偿二代)“指挥棒”作用,及时识别和控制风险。健全事后风险化解和救助机制,完善保险保障基金制度,健全市场化风险自救机制。三是推动行业形成全面风险管理理念。强化保险机构的主体作用,推动建设全面覆盖、全程管理、全员参与的风险管理体系,督促保险机构强化稳健经营理念。

  “1+4”系列组合拳

  2017年 4月以后,保监会党委认真贯彻落实习近平总书记关于

  金融工作的系列重要讲话精神,就保险监管、行业发展和服务实体经济等出台了“1+4”系列文件,打出组合拳。这是一项系统工程,“1”即《中国保监会关于进一步加强保险监管维护保险业稳定健康发展的通知》,这是大方向和总要求;“4”即防控风险、治理乱象、

  补齐短板、支持实体经济的四个配套文件,是具体路径。

  “1+4”系列文件明确了保险业强监管、治乱象、补短板、防风险、

  服务实体经济的任务和要求,是落实“稳中求进”工作总基调、牢牢守住风险底线、推动保险业服务经济社会发展的重要举措。随着“1+4”系列文件的贯彻落实,保险市场乱象得到了遏制,风险防范能力得到了加强,服务实体经济得到了拓展,保险业加快了回归本源的进程。

  逐步完善三支柱现代保险监管框架

  保监会汇聚监管、行业和智库力量,经过三年努力,成功研发以风险为导向、符合国情、国际可比的偿二代,出台偿二代 17项主干监管规则。到 2016年初步建成,与美国 RBC(风险资本)监管、欧盟偿付能力Ⅱ形成了全球三足鼎立的局面。目前正在推进偿二代二期工程建设。 2017年 4月以来,修订完善了《保险公司股权管理办法》,强力规范保险企业公司治理。强化市场行为监管,加大对违法违规的处罚力度。以偿付能力监管为核心、以公司治理监管为基础、以市场行为监管为抓手的三支柱监管框架进一步健全完善。

  偿二代建设

  党的十八大以来,保监会不断深化保险监管改革,历时三年自主研制出风险导向的偿二代。经过一年的过渡期试运行,于 2016年正式实施。偿二代的基本原则是以我国国情为基础,与国际监管规则接轨,以风险为导向。偿二代的制度特征,首先表现为统一监管,即全国统一的监管主体和监管政策;其次表现为新兴市场的特征,即更加注重资本成本和资本使用效益,更加注重定性监管,更加注重市场适应性和动态性,更加注重执行力和约束力、可操作性和执行效果;最后表现为坚持风险导向兼顾价值。偿二代的核心是三支柱的监管体系,包括定量监管、定性监管和市场约束三个方面。偿二代既符合国际保险监督官协会提出的保险核心监管原则,又具有鲜明的新兴市场特点和可实施性,获得了国内外广泛的肯定,并推介向亚洲国家和地区。

  全面对外开放力度进一步加大

  保险业稳步实施“引进来”“走出去”,外资保险机构已经进入健康、养老、巨灾保险等专业领域。目前,共有 16个国家和地区的境外保险机构在我国设立了 57家外资保险机构,完善了我国保险市场主体结构,形成了中外资保险公司优势互补、公平竞争、共同发展的局面。 2017年,外资保险公司原保险保费收入 2140亿元,市场份额约占 6%。

  2018年 4月,为贯彻落实习近平总书记在博鳌亚洲论坛年会上的重要讲话精神,银保监会宣布将外资人身险公司外方股比放宽至 51%,三年后不再设限;允许符合条件的境外投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务;放开外资保险经纪公司经营范围,与中资公司一致。

  行业政策支持体系和基础建设进一步完善

  政策支持力度加大。国务院于 2014年出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》之后,国务院办公厅于当年出台《关于加快发展商业健康保险的若干意见》,于 2017年出台《关于加快发展商业养老保险的若干意见》。国家“十三五”规划有 18处提到商业保险。国务院及各部委、地方党政还针对农业、巨灾、健康、养老等保险出台了相关补贴和税优政策,支持保险业参与大病保险等管理运作。发展现代保险服务业逐步成为国家战略,社会各界对保险的认可程度稳步提升。

  行业基础设施得到改善。第一,信息基础建设得到推进。成立中国保险信息技术管理有限公司,加快建设全国车险、农险、健康险、保单登记等信息平台,制定生命表和行业纯风险损失率表,为强化监管、促进保险业健康发展提供支撑。第二,市场基础建设得到推进。建设上海保险交易所和保险资产交易平台,探索推动全行业的资产托管中心、巨灾保险共保体等基础平台建设,成立中保投资公司,促进保险市场要素有序高效配置。第三,信用基础建设得到推进。建设保险信用体系及信用评价体系,推动保险信用信息与社会信用信息共享。加强保险从业人员诚信教育,推行守信评星和失信黑名单制度。

  大病保险普惠民生

  因病致贫返贫是导致我国贫困问题的重要原因之一。为切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,2012年,我国开始着手建立大病保险制度,由国家发改委、财政部、保监会等 6部委联合印发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》。2017年末,16家保险公司在全国 31个省(区、市)开展了城乡居民大病保险,承保 10.6亿城乡居民(其中城镇居民约 5000万人),实际报销比例在基本医保基础上平均提升了 14个百分点,最高赔付金额达 111万元,赔付人数 684万人,为 102.57万人安排了转外就医服务。同时,保险公司积极配合各级政府推动城乡居民大病保险向困难群众适当倾斜,降低起付线,放宽报销范围,提高报销水平,2017年对 77.46万建档立卡贫困人口进行了赔付,进一步减轻了贫困人群的医疗负担。自开展城乡居民大病保险以来,超过 1700万人获得赔付,为解决“因病致贫”“因病返贫”做出了积极贡献。

  我国保险业综合竞争力和国际影响力不断增强

  我国保险业竞争力稳步提升。 2017年我国保险市场超过日本成为全球第二大保险市场,有 6家保险公司进入全球 500强,一家公司作为新兴市场唯一代表进入全球 9家系统重要性保险机构之列,我国已经成为全球最重要的新兴保险市场。目前,保险业总资产达16.8万亿元,净资产达 1.9万亿元,行业竞争力不断增强。

  我国保险业国际话语权显著增强。保监会成功当选为亚洲保险监督官论坛轮值主席。 2016年,再次成功当选为国际养老金监督官协会( IOPS)执委。 2018年 2月,保监会负责人作为新兴市场代表首次当选为国际保险监督官协会执委会副主席。我国保险业加强双边及多边合作,积极参与国际保险监督官协会共同框架制定和实地测试、保险全球资本标准制定和全球系统重要性保险机构认定相关工作,与美、欧、亚等国家(地区)的保险监管机构和国际组织开展偿付能力监管合作,坚定发出中国声音、注入中国元素,以偿二代为代表的中国保险监管制度体系的国际影响力显著扩大。

  保险业服务实体经济和社会发展能力持续加强

  一方面,发挥了风险保障的独特功能。 2017年为经济社会提供风险保障 4154万亿元,赔付 1.1万亿元。其中政策性信用保险提供风险保障超过 5000亿美元;农业保险为 2.1亿户次农户提供风险

  保障 2.8万亿元,受益农户达 5388万户次;责任保险提供风险保障 252万亿元;大病保险已覆盖 10.6亿城乡居民,患者实际报销比例平均提升了 14个百分点;健康险为 53亿人次提供风险保障 532万亿元。另一方面,发挥了保险长期资金的独特优势。保险资金运用余额近 15万亿元,其中以各类资产管理产品形式支持“一带一路”建设 8568.3亿元,支持长江经济带建设 3652.5亿元,支持棚户区改造 1458亿元,支持京津冀协同发展 1568亿元,支持振兴东北老工业基地 345亿元,支持绿色金融 6676亿元。

  保险业服务脱贫攻坚

  保险业统筹行业力量,采取切实措施,扎实推进保险扶贫工作。目前已建立了三套功能作用协同配合的保险扶贫体系,分别是以农业保险、大病保险为核心的保险扶贫保障体系,以小额贷款保证保险、农业保险保单质押为核心的保险扶贫增信体系,以保险资金支农融资和直接投资为核心的保险扶贫投资体系。此外,保险业还通过助学贷款保证保险、移民安置项目农房保险等方式,多形式、多渠道助推国家健康扶贫、教育扶贫、易地搬迁扶贫等战略实施。通过全行业共同努力,保险助推脱贫攻坚工作取得阶段性成效,贫困群众的保险服务得到明显改善,贫困地区保险深度、保险密度有明显提升。

  主要经验和教训

  我国保险业复业 40年来的改革发展,经历了艰辛探索和实践,取得了巨大成就,也存在不少问题,既积累了宝贵经验,也有过深刻教训。深入总结这些经验和教训,有利于为未来保险业的监管和改革发展提供有益借鉴。

  主要经验

  一是坚持加强党的领导,坚持党管保险是确保保险行业始终坚持正确发展方向的根本。保险是一种准公共服务,具有很强的政策性,只有坚持加强党的领导,才能在国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。实践证明,保险业越是加强党的领导,就越能实现稳定健康发展,越有利于服务实体经济和国家战略,越能有效防范化解风险。坚持加强党的领导,就必须把讲政治的要求落实到政策制定和执行的各个环节、各个方面,坚决贯彻党中央国务院关于金融保险工作的决策和部署,坚持正确方向、更好服务全局。

  二是我国经济社会发展和全球化红利,为保险业改革发展提供了重要基础。 2017年,我国 GDP是 1980年的 182倍,而保费收入是 1980年的 7952倍。经济总量的快速增长和全球化参与程度的不断加深,不仅为保险业改革发展注入了新的生机和活力,也要求保险业发挥更大的作用。改革开放以来,随着国家经济实力的提升、人民收入水平的提高、社会发展的进步,保险业对经济社会发展的渗透度不断提升,保障社会稳定的功能和服务民生建设的作用日益显现,参与社会管理的深度和广度不断加大,在应对灾害事故、服务“三农”、支持实体经济、保障和改善民生、促进政府职能转变等方面都发挥了积极作用。

  三是坚持回归本源、做强主业,这是保险业有效服务实体经济和防范化解风险的根本之策。实践证明,保险业越是注重回归本源,越是发挥主业优势,就越不会出现风险,越能有效服务经济社会发展。保险业回归本源,做强主业,关键要准确把握保险的本质和功能。保险产品首先是一个消费品,其核心功能是风险管理和风险保障,保险业只有发挥好长期稳健风险管理和保障的功能,才能更好地服务经济社会发展,才能发挥好经济“减震器”和社会“稳定器”作用。

  四是每一轮深化改革,都提升了保险市场资源配置效率和全要素生产率。 40年来,保险业立足实际,推进重点领域和关键环节的改革,探索产品创新、服务创新、管理创新和体制机制创新,极大地释放了创新动力和发展潜力,使行业取得了长足进步、发生了深刻变化、提升了竞争能力。当前,保险业存在的许多问题都是改革、发展、前进中的问题,还是要用改革的思路和办法来加以解决,核心是要通过全面深化改革,加强风险防范和消费者权益保护,牢牢守住不发生系统性风险底线,更好地服务实体经济。

  五是保险业的率先对外开放,有效推动了我国保险业改革创新的较早起步。实践证明,开放是保险业繁荣发展的必由之路,顺应开放大势,把握合作大局,用好国际国内两个市场、两种资源,是建设保险强国的必然选择。保险业在我国金融业中开放时间早、开放力度大、开放水平高,以开放促改革促发展取得了明显成效。面向未来,我国正以更加自信的姿态将对外开放不断引向深入,保险业“引进来”和“走出去”的步伐也将更加坚定,这将有利于提高保险业的发展质量,不断建设更高水平更高层次的开放型行业。

  六是稳步推进保险监管现代化,是适应保险发展新形势和维护保险市场稳定的重要保障。这些年来,保险监管既注重立足国情,又注重借鉴国际经验,不断厘清监管和发展的关系,努力强化“保护公众利益、确保市场公平、维护市场稳定”的保险监管目标,较好地维护了市场平稳有序运转。通过不断完善偿付能力监管体系,逐步确立三支柱现代监管框架,提高了监管的主动性、预见性和创造性。通过持续改进市场准入、公司治理、保险产品、资金运用等监管法规制度,运用现代技术手段,增强了监管的有效性和针对性。

  七是坚持保护消费者合法权益不动摇,保险业的发展道路才会越走越宽。保险消费者是保险业生存与发展的基石。这些年来,保险监管坚持以人民为中心的发展思想,以推进制度机制和信用体系建设为基础,以加大监督检查力度为手段,以加强信息披露和消费者教育为支撑,着力加强保护消费者合法权益。实践证明,只有坚持把人民群众需不需要、满意或不满-意作为保险监管的根本评价标准,把保护消费者合法权益作为出发点和落脚点,才能不断增强人民群众的获得感、幸福感,才能真正赢得人民群众的信赖,保险业的发展前景才会越来越好。

  主要教训

  一是投资者、经营者和监管者都应该清醒地认识到,我国保险业具有新兴市场和初级阶段的双重特征,金融文化和风险文化的形成难以一蹴而就。发达市场的成熟金融文化都经历了长期沉淀,在一轮又一轮经济周期中淘汰了许多违背经济金融规律的投机者。我国保险业的金融文化和风险文化还在形成中,粗放发展的经营理念仍然不同程度地存在。保险业培育成熟的金融文化和风险文化,是一项长期性、基础性工作,难以一蹴而就,保险业的投资者、经营者、监管者对此应当有清醒的认识,需要在厘清投资理念、强化合规意识、完善法规制度、加大监管力度等方面下更大功夫。

  二是保险业绝不能背离审慎经营的规律,搞冒险激进经营,否则就会偏离正确的发展方向、失守风险底线。改革开放以来,我国绝大多数保险机构能够坚持稳健经营的原则,逐渐成长为经济社会风险管理和保险保障的重要提供者。然而,少数保险机构的控股股东动机不纯,无视行业发展规律,激进经营、无序扩张,不仅使机构本身偏离了正确发展方向,陷入巨大风险之中,也对保险行业的形象和长期健康发展带来了极大伤害。保险业必须进一步树立审慎经营的理念,牢牢守住风险底线,确保行业行稳致远。

  三是在经济高速增长阶段,主要依靠行业发展来化解保险风险是比较可行的,而在经济转向高质量发展阶段,防范化解风险的理念思维也需要相应转变。伴随我国经济的快速增长,保费规模从 1980年的 4.6亿元增长到 2017年的 3.7万亿元,年均增长速度

  27.5%。这为行业通过扩大增量来化解风险提供了可能和条件。 20世纪 80年代的激进海外承保、 20世纪 90年代资金运用乱象和利差损等风险,都是通过发展实现了风险的稀释和消化。但我们应当清醒地看到,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,保险业同样也会经历增速换挡的过程,片面地再用以往发展增量化解存量风险的方法已经难以为继,而且可能会错失化解风险的最佳时机。因此,我们必须摒弃速度第一、规模优先的粗放增长模式,转向集约化的高质量发展模式,更加注重从源头和机制上防范化解风险。

  四是在风险管控能力不到位的情况下,盲目仓促涉足新业务新领域,往往会带来较大风险。保险是经营风险的行业,最讲究稳健审慎经营,但我国保险业在盲目创新上是有过教训的。 20世纪 90 年代和 21世纪初,我国一些保险机构因承保不熟悉的长尾责任风险而遭受不小的损失。 2002年前后有关保险公司因管控措施跟不上和销售误导引发“投连险退保风波”。2008年平安保险投资富通造成逾 200亿元的巨额损失,教训不可谓不深刻。近几年,类似情况也对保险业的形象造成了很大的负面影响。总之,保险业应当把有效的风险管控作为进军新业务新领域的重要前提,防止盲目多元化和无序创新带来的风险。

  五是在保险业发展的起步时期,监管者有时会陷入主管和监管的角色冲突,随着行业的发展壮大,厘清角色定位、回归监管本位已经势在必行。当保险业处于发展起步期,基础比较薄弱,保险监管往往在一定程度上承担着培育市场的责任,有时也存在做大做强行业的内在冲动。这样就容易导致角色冲突,甚至把发展而不是监管摆在突出位置,形成“父爱主义”和“护犊子”倾向,造成“该管的没管住,不该管的管得过多”。保险监管应当在前一阶段厘清监管定位、强化监管职责的基础上,认真落实“服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革”三大任务,切实做到“监管姓监”,严肃监管问责。

  六是保险监管任何时候都要保持前瞻性和灵敏性,敢于碰真动硬,才能保证监管的权威性,对保险业违法违规行为产生强有力的震慑。保险业一个时期以来发生的一些乱象和风险,与监管不严有直接关系。必须让监管长上牙齿,真正管用,否则再好的制度也只会沦为摆设。从严监管,就是要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神,及时准确地发现风险隐患和问题苗头,未雨绸缪、防微杜渐,切实把风险消除在萌芽状态,形成有风险未及时发现就是失职、发现风险未及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。

  七是资本在保险经营和保险市场中的影响力日益扩大,其积极作用和风险隐患并存,应当大力加强对资本的监管。改革开放初期,保险市场以国有保险公司为主体,资本的逐利性和波动性表现得并不明显。随着民营资本不断进入保险业,少数股东规避市场准入、资本约束等监管限制,通过交叉持股、违规代持、层层嵌套等形式,造成股权结构复杂且不透明。有的大股东把保险公司当成“融资平台”和“自留地”,导致一系列风险乱象。要从根本上解决这一问题,必须把资本监管摆在突出位置,切实加强保险公司治理监管,严格股东准入标准,强化股东穿透监管,加强资本金真实性核查,从源头防范动机不纯的投资人进入保险业,促进保险业高质量发展。

  本文选自由中信出版集团出版的《中国金融四十人看四十年》,此书为中国金融四十人论坛成员对改革开放40年来的中国金融体系改革、金融开放与人民币国际化、现代货币与财政政策框架构建、金融科技与绿色金融等方面取得的成就进行的深入思考和总结,是献礼改革开放40周年的重磅之作。

 

责任编辑:谢海平

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